渤黄海区域海洋管理机理及其战略管理必要性的思考
来源:姚海燕 李景梅 发布时间：2015-05-21 04:13:47
国家海洋局北海分局 姚海燕
中国海洋大学 李景梅
一、渤黄海区域海洋管理框架与运行机理
1. 独特的自然条件：区域管理的形成基础。整个渤黄海区域处在5个纬度内，具有相似的气候特征和灾害特征，海洋生态环境相关。该区有多条大河流入，注入大量丰富的营养物质，同时又有周边陆上工厂、农田、城市等大量排污。这些状况构成了自然环境条件密切相关又相对独立的管理区域。
2. 圈极化的社会经济：区域管理的战略地位。作为中国经济最发达的地区之一，环渤海经济圈的形成要求必须从区域的角度看待渤黄海的海洋管理问题。渤黄海区域这个“环”不仅连接了我国的“三北”及华中广大的内陆，而且面向广阔的太平洋沿岸地区，其发展潜力、战略意义和地位的重要性是不言而喻的。因此，在渤黄海区进行区域海洋管理有利于发挥区域经济优势。同时，雄厚的海洋经济实力和广阔的发展前景也是渤黄海区域海洋管理形成的现实经济基础。
3. 海洋的统一性：区域管理运行的属性要求。海洋环境的污染和损害是不受行政划界限制的，污染会扩散到其他地方；海洋生物资源的流动性，造成对海洋生态环境的养护保全管理，按行政区划分别管理难以奏效；生态的破坏不仅影响破坏行为产生的局部海域上，还会影响整个区域生态系统和环境。由此看出，按照行政区划划分的行政区域——省、市的海洋管理和依据资源的开发利用形成的行业管理都不能代替区域海洋综合管理。海洋区域的海洋属性要求区域海洋管理，从区域的角度、从生态系统的观念、从更大的范围和空间进行规划和治理更符合客观规律。
4. 强有力的政策支持：区域管理实施推进的情势。近年来，党中央、全国人大和国务院十分重视海洋管理工作，中央领导多次批示要求加强海域管理和海洋环境保护工作，若干部门也出台了许多重要法规与政策。因此，推进渤黄海区域海洋管理已经具备强大的政策支持。在党中央和国务院的正确决策下，我国的海洋事业出现了前所未有的繁荣兴旺景象，海洋管理工作也上了一个台阶。因此，在这种强有力的政策情势背景下，强力推进渤黄海区域海洋管理将能够得到国家有效的政策支持。
5． 机构设置：区域海洋管理的主体定格。在渤黄海区域国家已设置了法定的区域性海洋管理机构，进行渤黄海区域海洋管理具备了机构设置条件。渤黄海区域海洋管理体制的建立最早是20世纪60年代，为了适应我国海洋事业的发展，加强对海洋工作的管理，经专家提议，国务院批准成立了国家海洋局，并于1964年成立了国家海洋局北海分局，负责渤黄海区域的海洋工作。1988年、1995年、1999年中央编制委员会三次下达国家海洋局的“三定方案”，对北海分局的“三定”做了明确规定。
二、强化渤黄海区域海洋管理的战略必要性
1． 利益多元化与区域海洋管理整体性要求。利益的多元化加快了渤黄海区域海洋管理的形成。行业管理或地方政府大多从自身的利益出发，区域海洋管理则从区域发展的整体利益出发，超越了地区和行业的界限。有些问题并非一二个城市或部门所能解决，必须有一个统一的区域管理机构，跳出各自的狭隘利益，站在渤黄海区域海洋的高度，以整体利益支配其在区域内的生产、生活和经济活动，逐渐形成区域整体。从区域管理的角度出发调整现有产业和行业，对生产力进行合理布局，提高区域综合效益。因此，只有进一步推进渤黄海区域海洋管理，坚持整体性原则，打破行政区划的限制，才能使渤黄海海区形成牢固的区域整体，统一资源的开发和管理，避免开发利用过程中的浪费和破坏，以期实现规模效应，实现最大收益。
2． 区域本位与可持续战略发展的要求。可持续发展是区域海洋的总体战略目标，目前渤黄海区域的可持续发展正面临着众多生态、环境及资源问题的挑战。诸多海洋产业集中于渤黄海区域，产业的资源之争、空间之争，引发许多矛盾和冲突。由于海洋产业的分割式的行业管理，各产业从渤黄海获取了大量财富，却又给海洋带来了大量的环境、资源以及生态等问题，制约和影响了区域海洋的可持续发展。实施区域海洋管理是解决该区可持续发展问题较为恰当的方法，应用综合的方法，全面地统筹、协调，进行渤黄海区域海洋管理，从不同的空间层次上把握环境或资源各要素的协调性和演变过程的连续性，按照海洋功能区划合理布局海洋产业，优化产业结构，使渤黄海既为当代人又为后代人造福，逐步过渡到渤黄海区域可持续发展的高级阶段。
3． 条块分割重构与区域体制创新发展的要求。开展渤黄海区域海洋管理，既促进改革，又促进发展。进行区域海洋管理，必然要出现跨地区、跨部门、跨行业的管理问题，这对我国海洋管理体制改革所要解决的条块分割的僵化体制是一个有力的冲击。或者说是由于区域海洋管理的产生和发展，至少使过去条块分割的旧体制的行政隶属关系不同程度地淡化了，过去那种“大而全”、“小而全”的格局将开始发生变化。这是符合商品经济规律的，也符合我国海洋管理体制改革目标模式的要求。
当然，在区域海洋管理的发展过程中将遇到许多问题，尤其是目前，两种体制并存，在管理中会产生许多摩擦。发展商品经济，要求遵循商品经济的规律和强化市场机制，要求发展横向联系。而目前旧的体制是一种以纵向指导为主的体制，主要是按行政隶属关系来管理海洋。正因为此，我们应尽快让这种符合商品经济发展要求的横向区域海洋管理，能在国民经济运行中逐步起主导作用，促进区域经济和社会的协调发展。
4． 集中管理与二级层次分制体系的需求。区域海洋管理是适应海洋区域特点而产生的二级管理。我国管辖海域约300万平方公里，仅靠中央一级管理是不够的，区域海洋管理就是适应了海洋区域特点而形成的二级管理。海洋管理本身涉及多行业、多部门，由于海洋的多功能性和复合性，众多海洋产业在海上相互影响，发生种种矛盾和冲突，给海洋资源和生态环境带来了破坏，致使区域海洋的可持续发展受到严重威胁。在这种情势下，固然需要各类海洋资源开发产业的行业管理，但更需要以一定区域为单元实施海洋综合管理，承担不同海洋区域的管理职责，国家的海洋综合管理体制才能健全、有效、有力。
因此，从区域海洋管理的客观需要出发，考虑海洋区域的自然环境、政治地理、经济地理和生态系统等主要因素，抓住这些因素的共性或统一性。行政意义上，把我国管辖海域划分为相对集中、独立的三大海洋区域——北海区（渤黄海区域）、东海区、南海区。三大海洋区域的划分，既便于国家对海洋实施管理，又有利于统筹协调海区的海洋资源的开发利用和保护，有利于海洋生态环境的保护和保全。
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中国海洋大学 李景梅
一、渤黄海区域海洋管理框架与运行机理
1. 独特的自然条件：区域管理的形成基础。整个渤黄海区域处在5个纬度内，具有相似的气候特征和灾害特征，海洋生态环境相关。该区有多条大河流入，注入大量丰富的营养物质，同时又有周边陆上工厂、农田、城市等大量排污。这些状况构成了自然环境条件密切相关又相对独立的管理区域。
2. 圈极化的社会经济：区域管理的战略地位。作为中国经济最发达的地区之一，环渤海经济圈的形成要求必须从区域的角度看待渤黄海的海洋管理问题。渤黄海区域这个“环”不仅连接了我国的“三北”及华中广大的内陆，而且面向广阔的太平洋沿岸地区，其发展潜力、战略意义和地位的重要性是不言而喻的。因此，在渤黄海区进行区域海洋管理有利于发挥区域经济优势。同时，雄厚的海洋经济实力和广阔的发展前景也是渤黄海区域海洋管理形成的现实经济基础。
3. 海洋的统一性：区域管理运行的属性要求。海洋环境的污染和损害是不受行政划界限制的，污染会扩散到其他地方；海洋生物资源的流动性，造成对海洋生态环境的养护保全管理，按行政区划分别管理难以奏效；生态的破坏不仅影响破坏行为产生的局部海域上，还会影响整个区域生态系统和环境。由此看出，按照行政区划划分的行政区域——省、市的海洋管理和依据资源的开发利用形成的行业管理都不能代替区域海洋综合管理。海洋区域的海洋属性要求区域海洋管理，从区域的角度、从生态系统的观念、从更大的范围和空间进行规划和治理更符合客观规律。
4. 强有力的政策支持：区域管理实施推进的情势。近年来，党中央、全国人大和国务院十分重视海洋管理工作，中央领导多次批示要求加强海域管理和海洋环境保护工作，若干部门也出台了许多重要法规与政策。因此，推进渤黄海区域海洋管理已经具备强大的政策支持。在党中央和国务院的正确决策下，我国的海洋事业出现了前所未有的繁荣兴旺景象，海洋管理工作也上了一个台阶。因此，在这种强有力的政策情势背景下，强力推进渤黄海区域海洋管理将能够得到国家有效的政策支持。
5． 机构设置：区域海洋管理的主体定格。在渤黄海区域国家已设置了法定的区域性海洋管理机构，进行渤黄海区域海洋管理具备了机构设置条件。渤黄海区域海洋管理体制的建立最早是20世纪60年代，为了适应我国海洋事业的发展，加强对海洋工作的管理，经专家提议，国务院批准成立了国家海洋局，并于1964年成立了国家海洋局北海分局，负责渤黄海区域的海洋工作。1988年、1995年、1999年中央编制委员会三次下达国家海洋局的“三定方案”，对北海分局的“三定”做了明确规定。
二、强化渤黄海区域海洋管理的战略必要性
1． 利益多元化与区域海洋管理整体性要求。利益的多元化加快了渤黄海区域海洋管理的形成。行业管理或地方政府大多从自身的利益出发，区域海洋管理则从区域发展的整体利益出发，超越了地区和行业的界限。有些问题并非一二个城市或部门所能解决，必须有一个统一的区域管理机构，跳出各自的狭隘利益，站在渤黄海区域海洋的高度，以整体利益支配其在区域内的生产、生活和经济活动，逐渐形成区域整体。从区域管理的角度出发调整现有产业和行业，对生产力进行合理布局，提高区域综合效益。因此，只有进一步推进渤黄海区域海洋管理，坚持整体性原则，打破行政区划的限制，才能使渤黄海海区形成牢固的区域整体，统一资源的开发和管理，避免开发利用过程中的浪费和破坏，以期实现规模效应，实现最大收益。
2． 区域本位与可持续战略发展的要求。可持续发展是区域海洋的总体战略目标，目前渤黄海区域的可持续发展正面临着众多生态、环境及资源问题的挑战。诸多海洋产业集中于渤黄海区域，产业的资源之争、空间之争，引发许多矛盾和冲突。由于海洋产业的分割式的行业管理，各产业从渤黄海获取了大量财富，却又给海洋带来了大量的环境、资源以及生态等问题，制约和影响了区域海洋的可持续发展。实施区域海洋管理是解决该区可持续发展问题较为恰当的方法，应用综合的方法，全面地统筹、协调，进行渤黄海区域海洋管理，从不同的空间层次上把握环境或资源各要素的协调性和演变过程的连续性，按照海洋功能区划合理布局海洋产业，优化产业结构，使渤黄海既为当代人又为后代人造福，逐步过渡到渤黄海区域可持续发展的高级阶段。
3． 条块分割重构与区域体制创新发展的要求。开展渤黄海区域海洋管理，既促进改革，又促进发展。进行区域海洋管理，必然要出现跨地区、跨部门、跨行业的管理问题，这对我国海洋管理体制改革所要解决的条块分割的僵化体制是一个有力的冲击。或者说是由于区域海洋管理的产生和发展，至少使过去条块分割的旧体制的行政隶属关系不同程度地淡化了，过去那种“大而全”、“小而全”的格局将开始发生变化。这是符合商品经济规律的，也符合我国海洋管理体制改革目标模式的要求。
当然，在区域海洋管理的发展过程中将遇到许多问题，尤其是目前，两种体制并存，在管理中会产生许多摩擦。发展商品经济，要求遵循商品经济的规律和强化市场机制，要求发展横向联系。而目前旧的体制是一种以纵向指导为主的体制，主要是按行政隶属关系来管理海洋。正因为此，我们应尽快让这种符合商品经济发展要求的横向区域海洋管理，能在国民经济运行中逐步起主导作用，促进区域经济和社会的协调发展。
4． 集中管理与二级层次分制体系的需求。区域海洋管理是适应海洋区域特点而产生的二级管理。我国管辖海域约300万平方公里，仅靠中央一级管理是不够的，区域海洋管理就是适应了海洋区域特点而形成的二级管理。海洋管理本身涉及多行业、多部门，由于海洋的多功能性和复合性，众多海洋产业在海上相互影响，发生种种矛盾和冲突，给海洋资源和生态环境带来了破坏，致使区域海洋的可持续发展受到严重威胁。在这种情势下，固然需要各类海洋资源开发产业的行业管理，但更需要以一定区域为单元实施海洋综合管理，承担不同海洋区域的管理职责，国家的海洋综合管理体制才能健全、有效、有力。
因此，从区域海洋管理的客观需要出发，考虑海洋区域的自然环境、政治地理、经济地理和生态系统等主要因素，抓住这些因素的共性或统一性。行政意义上，把我国管辖海域划分为相对集中、独立的三大海洋区域——北海区（渤黄海区域）、东海区、南海区。三大海洋区域的划分，既便于国家对海洋实施管理，又有利于统筹协调海区的海洋资源的开发利用和保护，有利于海洋生态环境的保护和保全。
2006年12月19日
