（2006年4月3日）
在全国海洋厅局长会议刚刚结束之际，在全国海洋系统深入学习贯彻《“十一五”规划纲要》的重要时刻，山东省召开了全省海域使用管理示范县建设工作会议，意义非常重大。首先，我代表国家海洋局海域管理司对会议的召开表示热烈的祝贺！也借此机会向多年来与我们共同推进海域使用管理工作的山东省各级海洋管理干部及相关部门领导表示衷心的感谢！
去年的11月11日，国家海洋局在北京召开了全国海域使用管理示范县建设工作会议，会议明确提出在未来三年或更长一段时间里，在全国范围内开展一次海域使用管理百县示范活动。国家海洋局为什么决定开展百县示范活动呢？主要原因就是养殖用海管理已经到了必须全部纳入管理、必须加快纳入管理、而且必须高质量管好的重要阶段。众所周知，养殖用海管理是海域使用管理的重要组成部分。在我国海洋开发利用活动中，养殖用海所占的海域面积最大、涉及的社会面最广。但是，从目前管理现状看，养殖用海管理是各项海域管理工作中比较薄弱的环节。《海域法》实施已有四年了，全国养殖用海已确权面积刚刚超过一半（山东省超过70%，文登市接近100%），还有70多万公顷的养殖用海游离于海域使用管理之外；部分养殖渔民受传统“祖宗海”意识的影响，认为毗邻海域属于集体所有或个人所有，新的用海理念还没有完全树立起来；个别地区养殖户由于没有及时办理海域使用权证书，造成受侵害后无法保护其权益和申请补偿；乡镇政府、村委会参与养殖用海管理的作用尚未充分发挥等等。因此，从贯彻落实《海域法》的角度看，养殖用海必须全部纳入海域使用管理；从四年完成工作刚过半的角度看，养殖用海管理必须加快进度；从养殖用海涉及千家万户的角度看，养殖用海管理必须是高质量的，否则我们不仅管不好，而且容易产生纠纷与矛盾。“百县示范活动”的主要目的，就是要以养殖用海管理为主要内容，以创新养殖用海管理体制和机制为突破口，认真总结各地养殖用海管理经验，全面推进各项海域使用管理工作的健康发展。下面，我讲三点意见：
一、审时度势，坚定做好示范县工作的信心
尽管我们的海域使用管理工作还存在很大差距，但是，从长远看，我们对当前海域使用管理工作的形势分析，要清醒但不泄气。形势，关键在“势”。“势”的形成过程，就是能量的积蓄过程，重要的是把握形势的本质，看态势、看趋势、看气势。哪么，我们的态势、我们的趋势、我们的气势在哪呢？
第一、党中央、全国人大、国务院对海域管理工作高度重视。正如孙志辉局长所讲的：每当关键时期或我们遇到困难时，中央领导总是为我们指明方向。2001年海域法出台的关键时期，江泽民同志讲话指示“加快海域立法进程”。十五海洋工作开始之际，温家宝总理批示“海洋局要把工作重点放在规划、立法和管理上”。最近，曾培炎副总理听取海洋管理工作汇报时，又对“十一五”期间的海域管理工作作出重要指示。十五期间，我们完成了《海域法》的制定，《海岛法》列入了全国人大立法计划，国务院批准了《全国海洋功能区划》，国务院发布了《关于加强海洋管理工作的通知》及关于海域管理、海洋功能区划等方面的具体规定。去年，全国人大又对部分沿海省市开展了《海域法》执行情况大检查。在地方立法方面，山东、江苏、海南、辽宁和上海出台了海域使用管理条例或办法。
第二，海域使用管理工作在“十一五”规划纲要中予以规定。“九五计划”之字未提“海域”两字，更谈不上海域使用管理；“十五计划”只提出了“加强海域利用和管理”这一宏观政策。而十届人大四次会议通过的《十一五规划纲要》第二十六章（合理利用海洋和气候资源）第一节专门叙述保护和开发海洋资源：强化海洋意识，维护海洋权益，保护海洋生态，开发海洋资源，实施海洋综合管理，促进海洋经济发展。综合治理重点海域环境，遏制渤海、长江口和珠江口等近岸海域生态恶化趋势。恢复近海海洋生态功能，保护红树林、海滨湿地和珊瑚礁等海洋、海岸带生态系统，加强海岛保护和海洋自然保护区管理。完善海洋功能区划，规范海域使用秩序，严格限制开采海砂。有重点地勘探开发专属经济区、大陆架和国际海底资源。
第三，海域使用管理的重要性已为沿海地方党委、政府所认识。2005年，我国海洋产业增加值7202亿元，占GDP的比重从2000年2.4%上升到4%。滨海旅游业、海洋渔业、海洋交通运输业作为海洋支柱产业，占主要海洋产业的比重近四分之三，全国有41个海洋经济强县入选全国百强县。目前，地方政府建设城市、发展工业需要建设用地，从哪里来？最便宜的办法就是围填海造地；地方政府提高财政收入，怎么提高？最有效的途径就是招标拍卖出让海域使用权；地方政府提高农民收入，怎么提高？最快的捷径就是发展养殖业；地方政府解决转产转业渔民就业问题，怎么办？最直接的办法就是让其从事养殖；地方政府扩大知名度，怎么扩大？最有显示度的办法就是发展滨海旅游业。总之，目前的海域使用管理工作，想不让地方党委、政府重视都做不到。
第四，海域使用管理的法律法规层次不断上升。我们已经有了《海域法》和国务院的有关规定，目前正在制定《海域使用金管理条例》。更重要的是全国人大正在制定的《物权法》将对海域的国家所有权和海域使用权做出了明确规定。在去年物权法草案向社会公布、广泛征求意见后，“将海域使用权列入用益物权范畴”是10个群众最关心的问题之一。我们不要小看这一规定，它有二个方面重大意义：
一是将海域从公法意义上的自然资源变成了私法上的不动产。对海域的主权价值，我们国家（包括国外）向来十分重视，但对于海域在私法意义上的重视，却为时不久。之所以存在这种现象，主要原因是海域没有普遍进入人们的经济视野，各方面还没有充分注意到它的经济价值，因而也就没有充分注意到它的私法意义。如今随着经济社会的发展，海域在国民经济发展中已占据了非常重要的地位，我国是世界上第一海水养殖大国，同时，对海域进行的其他开发利用也非常多。这就使得我们国内相关主体之间在海域使用方面的社会关系非常复杂。这种利益关系如果没有系统完整的法律制度来进行协调，那么对我们的经济发展、社会和谐稳定和国力增强都将产生不利影响。因此，把海域使用权放在《物权法》这样一个基本的民事财产法律中，是非常必要，而且适当的。谁拥有了海域使用权谁就拥有了海域的收益权，谁拥有了海域使用权谁就可以依法转让、出租、抵押和继承海域。
二是海域使用管理从单纯的行政管理领域进入民事领域，成为调整平等主体之间财产关系的依据。传统意义上资源环境管理工作的主要目的是合理开发利用资源、保护生态环境，主要处理的是人与自然之间的关系。而海域使用管理一方面需要处理好人与海域之间的关系，即实现海域的合理开发和可持续利用；另一方面更需要处理好人与人之间的关系，即协调平等主体在海域的分配、占有、使用、收益、处分等方面的关系。
总之，无论是看态势、看趋势，还是看气势，十五期间的海域使用管理工作是“发展最快、日益壮大、亮点最多”的五年，而“十一五”期间的海域使用管理工作也将沿着这一路线继续前进。我们县一级海洋管理干部必须坚定信心做好海域使用管理工作。信心是什么？它是一种改变现状的理想抱负，是一种奋发进取的雄心壮志，是一种锲而不舍的精神境界，也是一种对自身能力的正确估价，一种对既定目标的科学认识和把握，一种将理想转变为现实的精神动力。1993年《国家海域使用管理暂行规定》出台时，只是财政部、国家海洋局的一个规范性文件，，但它的制订者坚信海域使用管理必然后来居上，最终用了8年时间成为全国人大的法律。因此，任何事情都有一个创新过程，都有一个新生事物代替旧事物的过程，我们的管理者一定要看气势，不能看眼前的利益。现在，海域使用管理正处在爬坡过坎的关键阶段，志可长而不可消，劲可鼓而不可泄，只要爬过这个坡、越过这个坎，前面就是坦途，就有光明灿烂的前景。
二、开拓创新，全面推进养殖用海管理
有一句话说得好“老百姓是上看中央政策好不好，下看身边干部行不行”。对于广大用海者来说，他们上看党中央、国务院的海域使用管理政策是否代表人民的利益，下看身边的干部是否为人民服务。广大用海者对海域使用管理工作的印象和态度不是看国家海洋局干部工作态度是否认真，不是看省海洋与渔业厅领导是否深入基层调研，最重要的是看基层海洋管理干部的工作作风怎么样。你们对广大用海者的态度，直接影响海域使用管理政策在老百姓心目中的地位，也决定了这项政策是否能够顺利推行。要达到这一目的，我认为有几项工作要做好。
（一）服务群众，把养殖用海管理作为建设社会主义新农村的一项重要任务来抓。
党的十六届五中全会突出强调“建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务”，并提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字要求。从沿海地区的实际情况出发，“发展养殖业”是建设社会主义新农村的首要任务，“增加农民收入”是建设社会主义新农村的根本目标。但是，如何发展养殖业、如何增加农民收入呢？我们可以说有多种办法，比如：用现代物质条件装备养殖业，用现代科学技术改造养殖业，用现代经营形式发展养殖业，用现代发展理念指导养殖业等等，办法很多。但是，最有效的办法是调动养殖用海者的积极性。原中共中央农村政策研究室主任、国务院农村发展研究中心主任杜润生在上个世纪八十年代，就提出一个观点：“千投入、万投入，不如调动一个农民积极性的投入”。
怎么才能调动农民积极性的投入？最根本的办法就是建立海域物权制度，给养殖者发放海域使用权证书。我国著名民法专家，中国社会科学院法学所王家福研究员指出“创立海域物权制度，是在海域开发利用上建立了一种重要的激励制度。海域物权制度可以最大程度地激励各种开发者的积极性、创造性，使他们有序地、科学地、合理地、可持续地利用海域。这是一件非常重要的事情，也是一件非常了不起的事情。为什么过去会出现无序利用、无度利用、污染严重等不科学利用海域的现象呢？原因就是没有这样一种激励制度。现在，我们把这个使用权作为一种排他性的物权、一种不动产财产交给他们使用，他们就会自动地合理投入、科学利用和自觉保护日益稀缺的海域。”因此，向养殖用海者发放海域使用权证书，目的是明确权属、减少纠纷，进而促进养殖业的发展。发放海域使用权证书的结果就是：“养殖者增加投入、更增加收入，政府降低投入、但增加财政收入”。
（二）锲而不舍，努力扩大养殖用海确权发证的覆盖面。
当前，扩大养殖用海确权发证范围有三难：一是渔民的传统用海意识改变难。部分渔民更习惯于无偿用海或传统捕捞活动，由此造成依法用海与传统用海、养殖与捕捞的矛盾；二是养殖用海管理困难。养殖用海（尤其是渔民个人养殖用海）面积小、距离远、宗数多、争议多，管理成本高（测量成本高），而基层海域管理能力不足，影响了工作的开展；三是基层维持社会稳定压力大，基层干部畏难。解决这三个问题的关键是扩大养殖用海管理的覆盖面。
养殖用海管理是“少好管，多好管，不多不少最难管”。怎么理解呢？养殖用海确权发证面积少，征收的海域使用金少，但海洋管理部门的工作量也少（有一个人或半个人管理就可以了）。养殖用海确权发证面积多，就可以实现规模管理，就可以扩大宣传面，就可增加工作星，征收的海域使用金多，海洋部门可以据此向政府申请增加编制和经费。而我们当前的养殖用海管理正处于“不多不少最难管”的阶段：一方面，海洋部门编制少，且管理不到位；另一方面，海洋部门又没有充分理由申请编制和经费。这次百县示范活动必须彻底解决养殖用海管理的覆盖面问题，要把养殖用海是否完全纳入管理作为考核的重要内容。
（三）强化管理，确保海域使用金应收尽收。
当前，征收海域使用金主要有二难：一是当前形势困难，中央取消农业税这是大形势，个别部门或少数人把海域使用金误认为税或费；二是群众认识困难，中央取消农业税、取消三提五统时并不补征以前欠税，造成群众认为谁先交谁会吃亏。关于海域使用金征收管理，我再强调三点：一是海域使用金既不是税，也不是费，不存在取消的问题。全国人大认为：“海域使用金属于权利金的范畴，它既有别于税金，也不同于行政事业性收费。按照对国有自然资源，财产权利第一，政治权力第二的原则，首先应凭借国家对资源性资产的所有权收取权利金，其次是凭借国家政治权力向纳税人征税。尽管在国家财政收入中，权利金在数量上远低于税收收入，但其收取的优先度应在税收之上。而我国现行的行政事业性收费，是以政府形式出现或者政府委托有关部门代行政府职能，对提供直接服务所收取的费用。因此，不能将海域使用金与行政事业性收费混为一谈”；二是向养殖用海征收海域使用金符合国家法律、法规和政策，不违背中央农业和农村政策精神。目前，沿海十一个省（自治区、直辖市）都以省级人大条例、政府规章或财政厅文件形式规定养殖用海应当缴纳海域使用金，各地可以根据国家和地方的规定向养殖用海征收海域使用金。2005年国务院六部门联合发出的《关于进一步做好减轻农民负担工作的通知》（农经发[2005]13号）要求，只是将农民反映强烈的农村义务教育乱收费、农业生产性费用和经营服务性收费中的乱收费、对农民进城务工的不合理收费等突出问题作为农民负担专项治理的重点，根本不涉及国家权利金征收的相关事项；三是国家和地方已经对渔民个人养殖用海实行了优惠政策。《海域使用管理百县示范活动实施意见》明确指出“渔民（指以捕捞或者养殖为家庭生产经营主业，户籍所在地为沿海渔业村的居民）使用海域从事养殖生产的，可以在规定的面积内减缴或免缴海域使用金。养殖用海的海域使用金减免由有减免权的地方人民政府财政部门会同同级海洋部门批准”。在各种海洋从业人员中，渔民是一个弱势群体，必须给予照顾。
（四）善于调动各方的积极性，充分发挥乡（镇）、村的作用。
养殖用海管理的主体是县级海洋部门，在县级海域管理能力建设不足的情况下怎么办？有些地方已经创造了经验，那就是发挥乡镇、村的作用，可以委托乡镇政府具体负责养殖用海的受理、初审、代征海域使用金和代办海域使用权证书等工作。除了这一工作外，乡镇、村介入管理还有两大作用：一是监督检查（随时发现问题）；二是协调处理矛盾纠纷。怎么调动乡（镇）、村的作用呢？最主要的是要给予经费补助，百县示范活动实施意见要求“县级海洋部门可商同级财政部门，返还一部分海域使用金给乡镇政府”。在发挥乡镇、村的作用上，不要采取一刀切的政策，有些县（市）海洋管理力量较强、海域面积较小，可以由县海洋部门直接进行有效管理。
但是，发挥乡镇政府、村委会的作用，有一点是要注意的，就是乡镇政府、村委会是协助管理，而不是参与经营。目前，据我们了解，在已确权的养殖用海中，部分海域就确权给村委会（或集体经济组织）、确权给乡镇政府（包括乡镇政府成立的公司），他们再向外发包海域获利。对于这一问题，于青松司长在百县示范工作会议上已有明确意见。再此，我再强调一下：首先，要严格禁止乡镇直接发包海域，已经对外发包海域的，对承包合同要限期予以废止；其次，对《海域法》实施前已经由村委会或集体经济组织经营管理的养殖用海，可以由村委会或集体经济组织向县级海洋部门提出海域使用权登记申请，报县政府核准。但是村委会只能将海域发包给本村成员用于养殖。在海域使用权期满后，各示范县要积极创造条件，逐步将海域确权给养殖用海的自然人或法人，以确保用海者的合法权益。县级海洋部门应当加强监督管理，对擅自对外发包的，要及时加以纠正，必要时可以依法收回海域使用权。
（五）求真务实，维护群众利益，保持社会安定团结。
衡量示范县工作是否取得成效的一条重要原则就是要扩大养殖用海确权发证的覆盖面，但是还有另外一条重要原则就是不出事。如何做到“不出事又办大事”呢？我看要把握这么几条：
第一，制定政策要到位。关键是要制定一个好的示范县建设工作方案。方案要兼顾各方面的利益，要得到大多数群众的支持，要有明确的配套措施。方案制定好，事半功倍；方案不合适，费力不讨好。比如，在制定申请审批程序时，既要简化审批手续，更要制定严格的权属审核程序，避免由于权属审核不到位给用海者带来麻烦，更给海洋管理部门自身带来麻烦。
第二，执行政策要到位。海洋部门要不折不扣地贯彻落实各项正确的政策，决不能在政策之外另搞一套，决不能违背政策干损害群众利益的事情，决不能利用手中权力谋取私利，防止因执行政策走样而引发群众上访。比如，海域使用金减免要公开、透明；招标拍卖要公开、公平、公正，避免出现陪标、陪拍现象。
第三，具体工作要到位。关键是海洋部门工作重心要下移，在海域使用审批前应做好调查工作，与当地居民进行沟通和协调，减少因未征求相关利益人意见而引发的用海矛盾。要完善海洋信息网络和举报、奖励制度（聘请基层兼职信息员），将信息触角延伸至沿海乡镇、村内，及时发现情况并提前介入处理，将问题解决于萌芽状态。
第四，信访工作要到位。群众来上访，说到底是相信党和政府能够把他们反映的问题解决好。要坚持维护法律和政策的严肃性，既不能随意打折扣，又不能随意开口子，尤其要避免产生越级访、重复访以及集体访。
（六）百县示范活动要坚持在解决实际问题、建立长效机制上下功夫。
百县示范工作的主要任务有五项：健全管理体制、规范申请审批、落实有偿使用、划定养殖区域、推进招标拍卖。在具体工作中，要把解决实际问题作为衡量示范县工作是否取得成效的重要标准。解决问题必须把握四个原则：一是办多数人受益的事，比如简化审批手续、划定养殖区域、划定传统赶海区域等；二是办群众最急需的事，比如转产转业渔民最急需的就是有一块养殖海域；三是办长远起作用的事。一般来讲，群众往往对当前的切身利益注意得多一些。而海洋管理部门应从全局出发，既考虑当前又想到长远。办当前需要的事，尽可能为长远作铺垫、打基础，而不能为将来安钉子、设障碍（比如给个别群众在传统赶海区域确权发证等）。
各示范县还要注重总结经验、建立长效机制。前两批海域使用管理示范区建设取得了很大成绩，但是个别地方工作没有建立长效机制，工作相反落后。极个别地区，《海域法》刚刚实施时，工作声势大、力度大，但持续性很有限，许多违法现象在清理过后不久便死灰复燃，卷土重来。由此可见，建立海域使用管理长效管理机制，强化对用海行为的长期监督管理，有效防止违法用海现象的"屡禁不止"是示范县建设工作中应当注意总结的经验。要通过示范县建设工作取得实践、制度和理论成果。取得实践成果，就是要通过百县示范活动切实解决海域使用管理中实际问题；取得制度成果就是要认真总结百县示范活动中形成的好做法、好经验，积极探索，大胆创新，抓紧建立健全养殖用海管理的长效机制。国家和省海洋管理部门还要通过总结百县示范活动的经验开展理论研讨，对养殖用海管理提出一些战略性、前瞻性的思考和建议。
三、加强领导，督促检查，确保百县示范活动取得成效
领导重视的程度，决定了抓工作的力度。如何加强领导？我认为最重要的就是确保海域使用管理得到“党委重视、政府出面、人大监督、部门负责、乡镇协管”。海域使用管理工作得不到党委重视，就不是地方的重点工作。海域使用管理工作涉及方方面面，政府不出面，协调不了各方面的关系。人大监督（包括专题视察）能够为海域管理工作提供支撑，并确保海洋管理部门依法行政。海洋管理部门海域使用管理工作的主体，乡镇政府是协管单位。当前，各地要尽快完成以下几项工作：
一是健全一支精干队伍。成立领导机构和工作机构、配备工作人员是前提，但是很重要的一点是要提高海洋管理干部的素质。要通过培训和实践工作，提高海洋管理干部执行政策的能力、服务群众的能力、化解矛盾的能力，要对海域使用管理政策法规做到真学、真懂、真信、真用。
二是制定一个适用方案。实施方案既要符合国家和省里的政策，又要一切从实际出发，决不能照抄照转。各单位在制定实施方案时可以把握一条原则：“上级没有想到的，基层可以想；上级没叫干的，基层看准了可以干（当然，上级禁止干的决不能干）”，这样才能创造性地开展工作。
三是开展一次有效宣传。宣传工作不能流于形式，要开好动员大会，精心筛选与会对象。一些养殖大户属于当地村干部或家属、属于当地社会名人。这些人有没有确权办证对其他养殖户的确权办证起着非常大的促动作用，因此宣传的重点是这批人。
四是形成一套激励机制。比如，福建漳浦县政府出台的“缴三免二”（即一次性缴五年的海域使用金可以优惠40%）的优惠政策。为了鼓励用海者办理海域使用权证，县政府出面协调金融部门，鼓励金融部门参照土地、房产的抵押贷款登记的做法，为持有海域使用证的人办理抵押登记，发放贷款。
五是建立一套监督检查机制。省、市海洋部门领导挂点示范县（市、区），县级海洋部门领导要挂点乡镇。要建立工作目标责任制，目标要落实到具体项目，责任要落实到具体人，措施要落实到具体工作环节，每次会议后都要有布置、有检查、有反馈。省厅要定期通报各示范县进展情况，对于工作进展较慢的地区，领导要亲自挂点，单兵教练。
六是建立长期经费投入机制。国家海洋局去年已安排部分经费支持示范县建设，今年将继续给予示范县适当的补助。省厅也要积极向省财政争取专项经费，市、县海洋与渔业局要主动向当地政府汇报，积极争取当地政府配套经费和政策支持。
同志们，今年是海域法颁布五周年。开展百县示范活动，是国家海洋局在“十一五”开局之年启动了一项重大工作。这项工作的好坏，直接关系到全国海域管理工作能否深入开展，关系到沿海广大人民群众的切身利益能否得到保障，关系到海洋经济能否可持续发展。这项工作更是对各级海洋管理干部的一大考验。各地区要按照国家海洋局和省海洋与渔业局的部署，把“百县示范活动”列为当前和今后一段时期海域管理工作的重点，快布置、快落实，要把“百县示范活动”做成一项利民工程、暖民工程、稳民工程。通过带动和示范作用，推动全国海域使用管理工作的全面开展。

2006年6月2日