缘起：一份来自外商的用海申请
1991年，一份由外商提交的用海报告送达国家海洋局，希望他们即将在海南使用的大片海域能够得到政府部门的审批。
这件在今天看来是理所当然、合理合法的事，却令当时的国家海洋局犯了难。审批吧，可当时国家没有关于海域使用管理的任何规范性文件；不审批，可又涉及到主权、资源保护等诸多问题，绝对不能置之不理、等闲视之。
事实上，当时外商投资用海在沿海已经相当普遍。在当时海域使用管理政策空白的情况下，外商普遍感觉用海权益缺乏保障。此时国家海洋局也注意到了这个问题。
于是，以这份用海报告的处置为起点，国家海洋局联合财政部于当年10月25日向国务院上报了一份关于外商投资企业使用我国海域有关问题的报告，并于次年5月29日获得批复。“批复内容很简单，指示国家海洋局和财政部尽快制定国内外企业使用我国海域从事生产经营活动的行政管理办法，实行颁发海域使用许可证制度和有偿使用海域制度。”现任国家海洋局海域和海岛管理司巡视员（副司长）吕彩霞说。吕彩霞1998年起参与《海域法》的制定工作，负责组织起草 《海域法》草案，直到该法于2001年最终出台。
就是这份简短的批复，正式拉开了长达近10年的海域立法大幕。
时机已经成熟
在国务院批复下达几天后的
实际上，早在上世纪三四十年代美国就提出了海洋综合管理的理念，但直到80年代才在国际上形成共识。吕彩霞认为，共识的达成主要基于人们对海洋认识的变化：对海洋调查、监测和研究力度的加大，使人们认识到海洋具有整体性和关联性；资源衰退现象的出现，使人们意识到海洋资源也有枯竭的时候；海洋开发带来的近海环境恶化，让人们意识到海洋纳污能力不是无限的。与此同时，海洋灾害的频发和损失加重，以及海洋开发对象和产业门类增加带来的用海矛盾凸显，都直接造成了人类海洋价值观的变化。
与世界上大多数沿海国家相比，我国对海洋管理的诉求似乎更为强烈。自改革开放以来，沿海地区成为全国发展最快的区域，但问题也随之而来。“由于无法可依，海洋管理严重滞后于海洋经济的发展，海域使用基本处于无序、无度、无偿状态。由于缺乏科学规划，海域谁想用谁用，想用多大就用多大，海域利用率非常低。”吕彩霞痛心地说：“深水良港用于旅游开发、航道被养殖占用的情况屡见不鲜，用海矛盾十分突出，很多资源在当时被一次性破坏掉了。”
当时，在国家没有立法的情况下，各地出台了一些政策，但却很难统一，许多企业为此怨声载道，制定国家层面的海域使用管理政策的呼声越来越高。在这种情况下，《国家海域使用管理暂行规定》于
暂行规定的出台，受到了沿海地方政府的欢迎。“很快，几乎所有的沿海省市都依据暂行规定出台了地方法规或规章，前后大约有50多个。”吕彩霞说：“像这样一个部门规章得到地方政府普遍响应的情形并不多见。”正是这些地方立法的实践，对后来《海域法》的出台起到了重大的推动作用。很多人后来说这部法是自下而上的立法典范，也正是基于此。
暂行规定在当时虽然作出了很大贡献，但是却能量有限。“因为它的层级比较低，属于部门规章。想用这样一个层级的规定，改变上千年来根深蒂固的靠海吃海的传统观念是不可能的”。当时的海洋管理者认识到，必须要立法。
与此同时，第八届、第九届全国人大历次会议期间，有关加强海洋综合管理的议案不在少数，人大代表反映的用海矛盾纠纷、海洋污染等问题越来越多。其中，最有代表性的是人大常委会委员在第八届全国人大常委会第25次会议上作的一篇关于理顺海洋管理体制、加强海洋综合管理的建议。人大代表的呼吁，代表了人民的心声。海域立法时机已经成熟。
立法：怎一个“难”字了得
然而，立一部法，谈何容易。
从1992年开始，有关海域管理立法的声音就没有断过。“当时，国家海洋局对立法还是有些犹豫的。立法固然好，但觉得没有条例一步到法很难实现，耽误久了不利于尽快解决问题。”吕彩霞回忆说。
在犹豫的当口，国务院法制办主任曹康泰于1998年3月到国家海洋局听取海域立法报告。在那次会上，他明确表态：“上法！”这两个字让所有人坚定了信念。很快，国务院法制办就把海域立法列入了1999年立法调研计划和2000年的立法工作计划，立法工作驶入了快车道。
然而，当时来自各方面的阻力却让立法工作变得异常艰难。“阻力一方面来自传统观念，祖祖辈辈耕耘的海突然归国家所有了，用海还要收费，渔民们想不通。另一方面，海洋工作一直都是多部门、多行业分头管理，现在要用一部法把海统一管起来，有些部门想不通。”
无论如何， 《海域法》的初稿最终还是在大家的共同努力下起草完成了。2000年前后，初稿上报国务院之前，国务院法制办与国家海洋局一起，利用节假日深入沿海基层进行了详细的立法调研，并在此基础上反复修改了初稿。
2000年4月，初稿正式上报国务院，开始向各有关部门和地方政府征求意见。当时，围绕海域权属、海域使用金征收等焦点问题的争议很多。直到
“
“当时确实有点累得喘不过气来。‘一读’完正好是大热天，我们顶着大太阳到广西、广东的渔排上，到渔民家里找渔民谈心，找用海企业座谈。”记者后来了解到，为了这部法，从1998年接手立法工作到《海域法》最终出台，参与立法的有关人员没有休过包括春节在内的一个假日，“连轴转”是对他们当时工作状态的最好描述。4年里，他们的足迹几乎踏遍了祖国的万里海疆，他们的汗水洒满了法律条文的字里行间。
为了验证海域使用有关制度是否可行，国家海洋局从1997年开始，先后在沿海省市建立了一大批示范区。“先小面积推广，看看行不行，在推广的同时，不断根据实际情况修正。”吕彩霞说，“直到2000年底，示范区才全部完成验收。验收的过程，也是不断总结和升华的过程。”对于一部极具创新性的法律，立法者的态度非常谨慎。
正是这些艰苦的调研和踏实的工作，成就了这部法。这部法之所以在后来的实施中行之有效，“一个主要原因就是立法时深入基层比较彻底，对每个细节都抠得很细。比如，海域使用金征收的标准到底应该是多少，我们都是一个渔民、一个网箱一笔一笔算出来的”。吕彩霞认为付出很值得。
一部 《海域法》，虽然只有54条法律条文，但背后却是10余本、300多万字的配套材料，这些材料对每一条法律都作出了详细的解释。 “其实没有一部法律是绝对完美的，我们要做的就是把遗憾降到最低。”吕彩霞说。
利剑高悬四海平
《海域法》的出台，预示着我国海域使用及资源开发中“三无”状态的寿终正寝，更标志着我国海洋事业的发展从此将揭开辉煌灿烂的新篇章。
“应该说，这部法是海洋管理的里程碑。通过这部法，我们找到了海洋综合管理的突破口。”此外，该法在国际上也引起了很大反响。“《海域法》出台后，很多国家认为中国很了不起，因为这是世界上第一部有关海域使用管理的法律。”吕彩霞很自豪。事实上，世界上至今仍没有一个国家有这样如此规范、标准的海域使用管理法律。
海域立法的主要目的在于治理海域使用的“三无”状态，事实证明不但效果达到了，且非常之好。通过海洋功能区划和海域使用论证，用海制度得到了较好地规划；海域的使用不再是盲目、蛮干式的，使用效率大大提升；海域有偿使用制度的实施，也使海洋的可持续发展得到更好地维护。2002年末，即该法实施的第一年，全国累计征收海域使用金
