关于我国海洋资源管理体制的改革建议

中国海监河北省总队唐山支队宋增华

我国现行的海洋资源管理体制可以概括为“产权管理与行政管理相结合、中央与地方相结合、行业管理与综合管理相结合”的“三结合”资源管理体制。一方面，“政府的自然资源所有权与行政权是结合配置的，政府对资源产权的行使主要表现为资源行政管理。”这是由自然资源产权制度初始界定不科学以及政治运动的影响和作用造成的。另一方面，纵向上建立了中央、省、市、县四级海洋资源监督管理机关，横向上形成了国家海洋局综合管理与其他行业部门（如渔业、矿业、海事等行政主管部门）分散管理并存的管理现状。

一、“三结合”资源管理体制的形成

在我国，国家在海洋资源的开发利用和管理中具有多重身份。首先，国家对海洋资源实行国家所有的一元所有制，国务院具体代表国家行使所有权。其次，政府对海洋开发利用活动行使管理权，是海洋开发利用活动的管理者。第三，在计划经济体制下，政府和集体经济组织高度垄断海洋资源的开发利用，政府成为海洋资源的最主要的开发利用人，由于国家没有进行角色区分，自然资源所有权与行政权结合配置也就顺理成章了。

由于人们对海洋的价值认识长期处于“渔盐之利、舟楫之便”的层次，海洋资源在归类时往往分散于其他资源种类中，并不被认为具有独立性。因此，海洋资源开发利用活动最先被列入传统的资源开发管理部门（如渔业、矿业部门）的管辖范围，形成了海洋资源行业管理体制。

随着人类扩大海洋资源开发利用规模，海洋资源的多重价值逐渐显现，海洋资源作为独立的资源种类逐渐为人们所认同，一些国家开始尝试综合管理海洋事务，并成立了海洋综合管理机构。1989年，国务院赋予国家海洋局综合管理职能，“海洋综合管理与分部门分级管理相结合”体制开始形成。此后，经过两次机构改革，我国最终稳定和发展了“海洋综合管理与分部门分级管理相结合”的管理体制。

二、“三结合”管理体制的弊端

“三结合”资源管理体制有其产生的历史必然性与合理性。然而，随着我国社会主义市场经济体制建设步伐的加快，这种体制存在的弊端逐渐暴露出来，亟待改革。

1．权利边界模糊，国家的资源所有权空洞化。由于所有权内容的笼统和概括，难以对不同级别政府行使权利的边界做出明确的界定，其结果往往是分解和架空了资源的国家所有权。这种弊端在海洋资源管理体制中表现得十分突出。尽管有关法律明确规定，各类海洋资源均属国家所有。但又随之规定，由国务院职能部门、地方政府及其职能部门具体行使一定的审批权，资源使用收益也主要由这些职能部门使用，造成事实上的国家所有权分级所有和分部门行使。

2．宏观管理与部门利益相挂钩，法律成了维护本部门利益的有利屏障。由于我国的现行体制存在缺陷，使国家职能部门对自然资源的宏观管理与自身的部门利益相挂钩，法律成了维护本部门利益的有利屏障，导致“多批多获益、少批少受益、不批不受益”，这正是我国一些重要的自然资源如土地、矿产、森林等迅速减少而又难以遏制的根本原因。

三、改革建议

1．改革海洋资源行政管理体制。首先，建议在中央与沿海各省、市、县组建海洋综合管理部门，整合国土、海洋、渔业等部门的涉海职能(如国土资源部门的海洋矿产资源管理职能、农业部门的海洋渔业管理职能)，简化工作程序。这种新体制的优势是非常明显的。一是将海洋渔业管理职能并入海洋综合管理部门，可以免去养殖户一些不合理负担，简化审批手续，调动海洋渔业养殖户的积极性，从而推动海水养殖业的发展；二是将海洋矿产资源管理职能并入海洋综合管理部门，可以简化海上石油开采、海砂开采等矿业生产的审批手续，为相关产业的发展创造更好的环境，有效监督海洋矿产资源开发活动，维护国家资源权益。

其次，为解决海洋资源行政管理部门与其他相关管理部门的协调问题，建议成立诸如“海洋管理委员会”或“海洋工作领导小组”之类的协调机构，其成员应包括新成立的海洋资源管理、环境保护、旅游管理、盐业管理、水利、海事、旅游、科技及教育等部门，办公室可设在新成立的海洋资源管理部门，以便对海洋资源开发利用活动中出现的重大问题进行协商，从而形成海洋资源管理的第二个支撑层面。

2．改革海洋资源产权管理体制。笔者以为，在探讨海洋资源行政管理体制改革的同时，探讨海洋资源产权管理体制改革问题也颇具现实意义。借鉴企业国有资产管理改革的经验，建议国家将各资源行业行政主管部门行使的海洋资源国家所有权授权收回，统一交与国有资产管理机构独立行使。即政府的海洋资源行业行政主管部门今后不再行使海洋资源国家所有权职能，而只行使海洋资源行政管理职能。

海洋资源国家所有权职能由国有资产管理机构行使，其主要职责有：第一，贯彻执行国家关于国有资源性资产的法律、法规和政策，拟定自然资源资产管理制度，组织实施并监督执行；第二，组织对国有资源性资产的调查和统计管理工作；第三，依法界定中央政府管辖的国有资产产权，确定各部门、各单位经营使用的国有资源性资产产权范围；第四，推动中央政府管辖的国有资源性资产的优化配置，组织对国有资源性资产的评估及确认；第五，协调处理各部门、各行业、各单位在国有资源性资产管理方面的关系。

此外，由于政府事实上并没有专业的海洋资源评估审查实体机构，结果往往是各资源行业行政主管部门事实上代行评估审核权，只是在形式上由政府发放海洋资源开发利用权证书。明确政府的海洋资源国家所有权职能由国有资产管理机构来行使后，对于各资源行业行政主管部门呈报的海洋资源使用申请，由国有资产管理机构具体代表政府或委托资源价值评估机构对呈报材料进行权益评估审核，可以杜绝各资源行业行政主管部门谋取部门利益的现象发生。