努力促进公众参与海洋综合管理

中国海洋大学王琪于中海

公众参与海洋综合管理，主要是指在海洋综合管理工作中，公众有开发利用海洋资源的权利和保护海洋生态环境的义务，有平等参与海洋公益事业、参与海洋决策的权利，并且可以通过一定的形式对海洋综合管理工作进行监督。这种参与，不是要求改变渔民、政府行政人员或其他消费者的观点，也不是要求某一特定群体或部门适应另一群体的需要，而是要保证将单个部门或只有自己关心的问题变成一个集体议事日程，使各方面都能更充分地表达自己的意见；这种参与是与某一特定资源相关的各利益主体之间的真诚对话，对话的目的就是最大可能地让公众参与冲突的解决、目标决策的制定和执行。

一、公众参与海洋综合管理是公众实现自身权利和利益的客观要求

在现代民主社会，公众参与是公众自身的权利和责任的体现，也是公众维护自身利益的一种手段。公众之所以参与海洋管理，是因为他们愿意维护公共价值，以便为个体或社区获得某些实际的或者看得到的利益；如果要他们支持政策、决策和计划，他们就应该在海洋政策和资源利用规定的制定上拥有发言权，就应该参与到海洋综合管理中来。这不仅符合现代民主政治发展的必然要求和总体趋势，而且应该成为全面建设小康社会、构建和谐社会的重要体现。

在海洋的价值大为提高和海洋的开发利用迅速发展的同时，一系列关系民生的负面问题如近海资源衰退、水质恶化和灾害频繁等接连出现，严重威胁着海洋可持续利用的前景。为此，沿海国家以及联合国提出了海岸带综合管理和海洋综合管理，并在有关法律中明确规定了公众参与。1982年的《世界自然宪章》第三部分“确认了非政府组织的地位，包括参与政府决策的权利和义务，在环境受到危害时进行救济以及根据宪章采取行动的责任”。1992年的《里约宣言》也支持妇女、青年、土著居民及其社区的全面参与。国际上这些对海洋环境保护和治理的规定，要求广大公众广泛地参与海洋资源的开发利用、海洋环境的保护以及包括决策等在内的海洋综合管理中去，为公众参与提供了法律保障；它不仅确保了公众的民主政治权利得以实现，还增强了广大公众热爱海洋、保护海洋的意识，同时也使得政府的决策和规划更加民主化、科学化、法治化。

二、公众参与海洋综合管理是海洋事业可持续发展的必然要求

如何更好地从海洋这片“蓝色国土”上寻求利益？现实对海洋管理提出了新的要求，要求从海洋整体发展的需要出发，全面维护海洋的整体利益，实现对海洋的有效管理。《中国海洋21世纪议程》明确规定：“合理开发海洋资源，保护海洋生态环境，保证海洋的可持续利用，单靠政府职能部门的力量是不够的，还必须有公众的广泛参与，其中教育界、大众传媒界、科技界、企业界、沿海居民及流动人口的参与……”

作为一种公共管理，海洋综合管理是在充分发挥市场机制作用的基础上，综合采用经济的、法律的、行政的、教育的等多种手段，特别强调参与各方的自愿协商，鼓励在不同层次上进行合作，采用的是指导、引导、提议、提倡、示范、激励、协调等行政指导方式进行的上下互动的管理，而不是运用以往的命令、控制方式对海洋公共事务实行单一向度的管理和统治。可以看出，海洋综合管理是对海洋权益、海洋资源和海洋环境的治理，这种治理离不开政府，但是它突出了管理过程的平等性、民主性和共同参与性，所以说更离不开由企业、社会团体和非政府组织等的积极参与和合作。

三、公众参与与海洋综合管理呈现良性互动的关系

实际上，公众参与与海洋综合管理是相互联系、相互影响的，如果处理得当，两者之间形成的是一种良性互动的关系。

首先，公众参与推动了海洋综合管理的发展。在具体的海洋综合管理实践活动中，公众既参与到海洋资源的开发利用和海洋环境的保护中去，也参与到海洋政策、决策和方案计划的实施、监督中去。对于政府管理而言，这不仅能够动员全社会的力量，充分发挥公众的积极性、主动性和创造性来参与到海洋资源的可持续开发和利用中来，而且能集思广益、综合考虑，确保决策制定过程中考虑到所有的需求和重点，使海洋综合管理的决策符合民意。同时，广泛的参与为不同利益相关者之间冲突观点的解决提供了机会，使管理计划实施中遇到的政治阻力较小，有助于决策的执行，进一步推动海洋综合管理向前发展。

其次，海洋综合管理的发展提高了公众参与的积极性、主动性和创造性。公众参与海洋综合管理是公众开发利用海洋资源的行动和维护海洋权益、保护海洋环境的意识达到一定程度的产物。海洋综合管理中吸收广大公众的广泛参与，这无疑丰富了公众政治参与的内涵。同时，海洋综合管理给公众提供的“一显身手”的机会，使公众的知识和经验在海洋政策、决策和管理过程中得到实际的综合运用，不仅提高了公众参与和治理的能力和水平，而且增强了公众参与海洋综合管理的政治热情，促进公众参与管理海洋的积极性、主动性和创造性。