海上溢油损害国家索赔权辨析

刘卫

海上发生溢油而污染海域，海洋行政主管机关在对污染者作出行政处罚的同时向法院提起民事诉讼，要求污染人赔偿损失。被告辩称：民事诉讼是解决平等民事主体间财产和人身纠纷的法律，海洋行政主管机关既非平等民事主体，也非本案直接利害关系人，不具备民事诉讼主体资格，故海洋行政主管机关没有索赔权。

海洋行政主管机关有没有起诉权

海洋行政主管机关有没有起诉权？对此存在几种不同的说法：

第一种是“行政主体”说，认为海洋行政机关具有行政主体和民事主体双重身份。行政主管机关进行损害索赔是从事民事活动，故具有起诉权。应当指出，行政主体理论的提出是对中国行政法学的一大贡献，但将其用在此处却有三点不妥：一是行政机关代表国家索赔是履行行政职能，为的是国家利益和公共利益；二是行政机关代表国家索赔的职责不能放弃、不能转让且不可懈怠；三是行政机关在主张国家索赔时行政机关具有行政优益权，可不与赔偿人协商而单方提出赔偿要求。可见，行政主体理论在此没有解释力。

第二种是“法人”属性说，认为具有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。海洋行政机关属于机关法人，故完全具有诉讼主体资格。这种观点主要错在它混淆了民事主体与民事诉讼主体的区别。所谓法人，是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，是与公民对称的民事实体法上的民事主体之一。而民事诉讼主体则是，在民事诉讼法上享有诉讼权利并承担诉讼义务的诉讼参与者。海洋行政机关虽属于机关法人，但并不一定具备法人资格就当然具有程序上的民事起诉权。

第三种则是“权力包含”说，认为既然行政机关具有海洋行政管理权，当然就有起诉权。这个观点同样是难以成立的。首先，所有行政活动都必须要以法律规定或授权为前提，所谓“法无明文授权不可为”。其次，海洋行政机关具有海洋行政管理者和海洋公产管理者的双重身份，前者是基于“政治权”而产生，后者则基于“公产权”产生。所以，海洋行政权与损害索赔权是两个性质完全不同且位阶相同的权力。

海洋行政机关有没有索赔权

如上所述，法律确实没有赋予海洋行政机关提起民事诉讼的权利。难道海洋受到了污染，竟然就没有人能够代表我们伸张正义吗？当然不是！认为因为“海洋行政机关没有民事诉权，故无索赔权”。这个观点明显混淆了起诉权与索赔权的关系。一个人具有了索赔权，并不一定就有起诉权，相反，一个起诉权的缺失也并不必然导致索赔权的灭失。所以，“无起诉权”不等于“无索赔权”。《海洋环境保护法》第90条第二款规定，行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家要求责任者提出损害赔偿要求。这一条款是国家授予海洋行政机关损害索赔权的直接法律依据。可见，法律虽然没有赋予海洋行政机关民事起诉权，但却给了代表国家要求责任者赔偿的索赔权。

海洋行政机关的索赔权源于海洋公产所有权

另一个观点也值得我们注意，那就是认为海洋行政机关非本案的“直接利害关系人”。直接利害关系理论是民事诉讼的基本原理之一，它原本要解决的是利害关系的复效性或复杂性问题——即加害行为所造成的影响是层层波及的。是不是所有受到伤害的人都可以提起侵权之诉呢？不能。因为我们的司法资源是有限的，法院审判不可能穷尽世间一切纠纷。所以，法律必须运用“程序”这柄利剑，将没有直接利害关系的人排斥在法庭之外。海域属国家所有，海洋行政机关是本案的直接利害关系人，根据直接利害关系理论，海洋行政机关有权提起民事诉讼。

海洋行政机关作为国家的海洋公产管理人，当管理的财产受到侵害之时，管理人就是直接利害关系人。本案中，海洋行政机关对污染者作出行政处罚是因为相对人存在违法行为，而代表国家行使索赔权的则是因为海洋公产受到损害。换句话说，海洋行政机关的索赔权只来源于海洋公产所有权，如果没有公产所有权作基础，没有公产损害事实为前提，行政机关不能仅凭行政权就向公民主张财产索赔。这也正是海洋行政主管部门与其他一般行政主管部门的最大区别之所在。

海洋行政机关应通过什么程序索赔

如前所述，海洋行政机关的国家索赔权不能通过民事诉讼程序和行政诉讼程序来实现。有人建议，国家应当尽快建立公益诉讼制度，以公益诉讼来使行政机关合法地充当民事诉讼原告。是的，公益诉讼值得推崇，但问题是，民事诉讼制度能否包容公益诉讼呢？我认为很难。首先，公益诉讼是在民事诉讼框架下“找不到原告”的诉讼，即只有在没有人适合充当原告，或适合原告怠于起诉的情况下才需要“他人”来起诉。凡能够找到适合原告的，如集团诉讼或多人诉讼一般不能启动公益诉讼。其次，公益诉讼的目的是维护国家或公共利益，其诉讼结果是国家损害的修复，公益诉讼胜诉之果——赔偿标的归国家所有（通常用于修复或预防损害），并不直接分配或补偿给具体受害人。也就是说公益诉讼并不解决单个人（哪怕是渔民协会等群体）的损害问题。所以，即便将来有一天立法赋予行政机关行使公益起诉权，那也不能算是纯正的民事起诉权。

其实，我国法律早已为海上溢油损害设定了明确的行政救济程序。《海洋石油勘探开发环境保护条例》第26条规定：主管部门对违反《海洋环境保护法》和本条例的企业事业单位、作业者，可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失。所以，海洋行政机关只需在事实清楚、证据确凿的前提下，直接适用国务院这个法规责令污染人赔偿国家损失即可，根本用不着无谓地去探讨提起民事诉讼的问题。