应强化海域使用论证综合效益分析

国家海洋局第一海洋研究所刘大海

随着我国沿海地区城市化进程的加速和土地供应的日趋紧张，各地海域工程建设项目纷纷上马，海域使用越来越成为人们关注的焦点。海域使用综合效益分析是海域使用论证工作中决定海域使用项目取舍的一部分，但目前多数海域使用项目综合效益分析深度不够。如何进一步加强综合效益分析，使海域使用论证能与时俱进，符合科学发展观和建立节约型社会的要求，已经成为海域使用管理工作的重点，也是难点。

一、海域使用论证综合效益分析存在的问题

近年来，国家对海域使用集约化的关注程度日益增加，国家海洋局和地方海洋管理机构都在采取措施加强海域使用管理，并取得了显著成效。随着海域使用管理工作的深入开展和各地海洋政策的不断制定落实，海域使用综合效益分析工作也出现了新情况、新问题。

1．目前我国海域使用论证综合效益分析主要针对的是项目决策审批期，对海域使用项目管理的持续性不强，在项目决策后的施工期和运营期不能做到全过程监督，不能了解项目是否能持续发挥投资效益并具备环保能力。

2．海域使用综合效益分析时往往采取定性分析，并没有对项目可能产生的经济影响、环境影响、社会影响进行全面、客观的定量分析，缺乏对未来可能发生情况的科学预测。

3．效益分析制度建设滞后，配套的会计制度不完善，评价体系不健全，评价方法不规范，审批方面亦有不足。这些问题严重影响了海域使用论证工作的正常开展。

4．不少海域使用论证只关注项目的气候气象、海洋水文、沉积物环境和生物生态等内容，对综合效益分析部分重视程度不够，从而导致综合效益分析流于形式。针对这部分的审查也是形同虚设，没有起到控制海域使用的作用。

二、对策分析

1．完善综合效益分析定量技术研究。综合效益分析包括社会效益分析、环境效益分析和经济效益分析。相对而言，海域使用项目所造成的直接经济效益比较容易衡量，但海域使用项目所产生的对社会经济和生态环境的影响却是多方面的。如可能因海域使用项目造成某些行业生产能力下降，也可能因海域使用项目引起某些物种的减少甚至灭绝，从而导致生态环境的严重破坏。同时，海域使用项目在某些方面造成的不良后果可能会在整个国民经济系统或生态资源系统内传播，从而产生更大影响。因此，研究海域使用项目对国民经济系统和生态资源系统的最终影响并将其定量化，对准确了解海域使用项目引发的损益状况和在此基础上制定合理的管理政策具有重要意义。

目前用于此方面的定量技术包括数量统计法、旅行费用法、恢复和防护费用法、影子工程法、市场价值法、机会成本法、专家评估法等。通过这些定量技术，可以将海域使用项目引起的各项损益直接转换为价值，通过综合计算各种影响因子造成的经济损益、社会损益以及环境损益，客观分析该海域使用建设项目的合理水平，最终对综合效益影响做出客观的总体经济评价。但目前海域使用综合效益分析定量技术尚未出台国家性的技术导则，为此，有必要在目前定量技术的基础上，对海域使用综合效益分析进行进一步研究，制定出权威的综合效益定量化技术导则。

2．建立科学的、符合可持续发展战略的绿色会计制度。海域使用论证综合效益分析内容繁杂，牵涉面广，需要运用一种新的会计模式，使社会损益和环境损益在以企业为对象的会计计量中得到体现，而绿色会计制度正符合该会计模式的要求。绿色会计是指以环境资源和社会环境资源的耗费为中心而展开的会计，也是指以价值形式对环境及其变化进行确认、计量、分析，以便为决策者提供环境效益信息的一种会计理论和方法。

绿色会计是在可持续发展理论和传统会计理论基础上产生的，它的目的是为了找到经济效益、社会效益和环境效益的最佳结合点。在绿色会计模式中，由于整个生态环境和社会环境都被纳入了会计体系中，所以成本的外延也相应延伸到自然资源成本、劳动成本和社会成本的总和。因此，它的核算既要能够反映环境资源因素的变化对经济发展的影响，又要能够测定环境资源的现状和变化的方向、程度，以达到预先发现环境资源状况对经济发展的制约并起到预警作用。

绿色会计核算的对象包括与企业息息相关的社会、环境、经济等各方面的损益。目前，我国的海域使用论证综合效益分析仍然直接使用传统会计的数据来说明经济效益，现状亟待改变。

3．建立综合效益分析后评价制度，以适应可持续发展要求。很多项目建成使用后的经济效益、社会效益、环境效益往往与海域使用论证报告书中的预测效果相去甚远，有的甚至造成环境生态的严重影响，导致国家财产和社会财富的严重受损。与可持续发展理论的持续性原则不符的是，此类现象长期以来都缺乏一种有效的、长期的、持续性的管理约束机制。引入海域使用综合效益分析后评价制度，可以有效改善目前这种混乱局面，使海域使用进入有序状态，真正实现海域使用的可持续性发展。

综合效益分析后评价，即持续性评价，是对海域使用建设项目建成后的经济效益、社会效益和环境效益进行的一种评价。综合效益分析后评价和综合效益分析最主要区别是对项目评价的时间不同。海域使用综合效益分析是在项目建设前，而海域使用综合效益分析后评价是在项目建成并生产运行一段时间以后进行。海域使用综合效益分析后评价所依据的数据是已经发生的实际数据和在已发生数据基础上运用时间序列进行预测的数据，与海域使用综合效益分析相比更客观、科学。后评估弥补了综合效益分析在时间上的不足，可以看成是海域使用论证综合效益分析的延伸和完善，是海域使用项目实施持续性管理的重要组成部分，是建成可持续发展社会和节约型社会不可缺少的一环。

三、加强海域使用论证综合效益分析的建议

首先，加强海域使用绿色会计制度理论与方法研究，加强定量技术研究，出台绿色会计技术导则，促进绿色会计制度走上规范化、程序化、科学化的轨道。逐步推进海域使用绿色会计制度，完善相关配套政策，鼓励并要求海域使用论证报告书中加入绿色会计核算预测，将核算出的损益数据作为决定项目取舍的重要指标。

其次，逐步完善综合效益分析后评价工作。要求海域使用运营方按财务年度上交绿色会计报告，针对每年度上交的报告进行下一时间段该海域使用项目综合效益分析后评价。

最后，通过各种媒体和舆论宣传海域使用绿色会计制度，增强海域使用企业的环境保护意识，吸引社会公众参与海域使用绿色会计制度有关问题的研究，为海域使用可持续发展献计献策。

虽然海域使用论证综合效益分析还有很多工作要做，相信通过各方面的共同努力，海域使用管理制度将会逐步完善，从而实现海域资源的可持续开发与利用。