制定“海洋国策”之我见

国家海洋局海洋发展战略研究所王芳刘家沂

自上世纪90年代以来，特别是近年来，我国的海洋事业有了长足进步。然而，面对错综复杂的海洋形势，海洋事业的发展速度和力度还不足以应对国际竞争和国内经济的挑战。我国目前除了各涉海行业各自的行业发展规划和计划之外，尚无国家统一的可指导海洋事业各方面协调发展的国家海洋政策。面对我国繁重的海洋维权任务、众多的涉外事项及严峻的海上威胁，迫切需要制定能够统筹全局、有力推进海洋事业发展的海洋国策，以适应新形势下的国际竞争需要。

现代意义上的国家海洋政策是国家用于筹划和指导海洋开发利用、维护海洋权益、保护海洋资源环境、实施海洋管理、捍卫海洋安全的全局性策略，涉及海洋经济、海洋政治、海洋外交、海洋军事、海洋权益、海洋科学技术等诸多方面。因此，我国制定海洋政策应该涵盖以下方面内容。

一、海洋属于国家资产，应大力发展海洋事业，促进我国社会经济繁荣。当前，新的海洋法律制度对沿海国家海洋权益产生重大影响，各国面临着经济全球化和世界多极化的巨大挑战，国家的人口、资源和环境压力而对海洋的迫切需求。对于我们这样的海洋大国，建设海洋强国具有深远的战略意义。海洋具有多方面的价值，如安全价值、经济价值、科研价值、生态价值等，这是国家的资产和财富。我国发展海洋事业对确定国家的未来海洋蓝图、国民经济增长具有十分重要的意义。

二、加强组织机构建设，协调组织和统一管理海洋的开发活动。海洋开发是一项复杂的事业，要求海洋管理机构拥有必要的权力、管理能力和健全的组织。针对目前我国海上执法力量不足、管理方式分散、缺乏有效的协调和凝聚作用等问题，提出如何加快海洋管理体制改革，加强海洋工作组织机构建设，包括如何逐步建立统一的、更具有权威性的海洋管理机构，提高综合协调能力，做到具有健全的海洋法规、高效统一的执法管理体系，逐步实现综合管理，统一执法。

三、加强海洋服务保障体系建设，重视海上环境安全保障体制建设。海洋管理工作快速准确的信息支持与通畅的信息流通渠道，政务信息公开发布的环境，信息服务与共享手段，最大限度地发挥海洋信息资源的价值，真正体现政府的服务职能，都必须开展现代化的海洋信息化工作，进一步加强和完善现有的各类海洋服务基础设施，加强海洋资源资料中心网络建设。另外，为确保我国在海洋方向的安全，为国家利益的拓展提供坚强的战略支撑，我国的海洋综合防务力量亟待加强。从制度建设方面来说，目前亟需建立军民兼用的海洋环境安全保障体系。寓军于民、平战结合，建设军民兼用海洋环境保障体系，可以从根本上改变我国海洋环境保障能力弱的战略劣势。

四、大力发展海洋经济，为建设海洋强国奠定物质基础。伴随着海洋资源的开发与利用速度的加快，海洋经济日益成为国民经济的重要核算指标，政府引导发展海洋经济，提供海洋经济开发的职能服务，就要围绕着发展海洋经济的重大任务，开展海洋经济政策问题研究。如研究海洋产业形成之前的资源储备问题，保证海洋产业协调发展的布局问题，形成各具特色的海洋区域经济问题，保障海洋事业顺利发展的服务问题，海洋环境保护和生态建设问题等，近期重点应落实在以政策引导全面推进地方海洋经济发展。

五、加强海洋调查和科学技术研究，努力由近海走向远洋。海洋科技是海洋各领域的核心因素，海洋科技的发展与进步，带动海洋其他领域价值的日益凸现，因此海洋科技研究应作为海洋开发的基础。我国的海洋科学技术研究领域可包括海洋基础调查、海洋基础科学研究、深海资源勘探与开发技术、极地考察和科学研究、海洋卫星技术等方面，在科学调查范围上由近海走向远洋，在科学研究领域中从单一趋向综合。从长远的角度看，深海油气、金属矿藏、天然气水合物等都对国民经济的发展至关重要。因此，海洋科技政策的制定应围绕推动科学发展的目的，实行高技术先导战略，形成高技术、关键技术、基础性工作相结合的战略部署。

六、加强海洋资源开发的同时，切实保护海洋生态环境。海洋资源既有赋存于国家管辖海域的国土资源，又有分布于公海和国际海底的共有海洋资源。海洋资源开发政策的制定要着重在合理开发保护海洋国土资源、多元化利用国外海洋资源、积极争取世界共有海洋资源、依靠科技进步促进海洋资源开发保护、发展海洋生态经济，最终实现使海洋成为战略性资源基地、海洋资源永续利用、促进经济和社会持续发展的战略目标。同时，要注重开发和保护并举。在加强海洋资源开发的同时，研究海洋生态环境保护任务，制定和完善海洋生态环境保护的法律法规、管理措施，切实保护海洋生态环境，保证海洋资源的可持续利用。

七、有效维护国家海洋权益。我国海洋权益工作面临着极其复杂的政治、经济、军事、外交问题，特别是海洋资源开发和海域划界面临着严峻形势。维护海洋权益的政策研究应主要围绕着开展海域划界工作、完善海洋立法、加紧对争议海域海洋资源的管理与开发、维护海洋科研权益、加强维护海洋权益的外交斗争、建立突发性侵权事件应急处理机制和监控系统、加强海上执法、积极参与国际海洋事务等展开工作。

从各国的经验看，国家海洋政策是超出部门政策的综合性海洋政策，其制定和执行必须有高层次的组织和协调机构，必须由高层次的综合部门牵头，由海洋行政主管部门负责具体工作的组织落实。在组织实施方面可分阶段进行，具体可包括各国别海洋政策问题的调研与分析；我国海洋领域存在的政策性问题调研；海洋政策框架体系构建及主要内容研拟；起草、修改和完善“中国国家海洋政策”相关文件等阶段。最后，研究编制出的“中国海洋国策”，建议由党中央和国务院以“文件”或者“建议”的形式予以发布。