中国海监山东省总队黄岛支队 苑春华

海砂资源是海洋矿产资源的重要组成部分，是国家基础建设的重要资源之一。当前随着国际国内建筑业的快速发展及空港填海工程、填海造陆工程不断出现，有力带动了国际国内砂矿市场的旺盛需求。合理地开发利用海砂能够使其服务于经济建设，促进海洋经济的发展。但盲目地、非科学地开采将会导致我国海砂资源枯竭，乃至严重破坏海洋生态环境，影响整个海洋资源的可持续利用。

我国开发利用海砂资源的历史久远，但众多的企业和个人下海开采海砂是近十几年才发展起来的。尤其是近几年，由于国际国内市场的强劲拉动，我国许多企业和个人纷纷下海采砂。2005年我国海滨砂矿业总产值22亿元，增加值8亿元，占海洋经济总产值的0.13%。但由于我国海砂开采者大多是小型和个体企业，设备简陋，技术落后，不少企业和个体人员为了降低生产成本而在海岸线附近海域开采海砂，致使一些海域的海洋生态环境以及海岸、海底地形也遭到了严重的破坏。加上又缺乏对周围海域的生态、环境及其他海洋开发活动影响的科学论证，带来了一系列的生态、环境和管理上的问题。因此，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强海砂资源的开发与管理，规范沿海各地海砂开采行为，建立“有序、有度、有偿”的海砂资源开发利用机制，对于保护海洋生态环境，合理开发利用海洋资源具有十分重要的意义。

一、科学规划海砂资源的开发

资源开发是为了推动经济的发展，而经济发展是应当与环境保护同步协调的。发展海砂开采同样必须坚持环境保护优先的原则，做到“在保护中开发，在开发中保护”“谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁投资，谁受益，谁使用，谁补偿”。建立“恢复生态环境保证金”制度，积极保护自然景观和海洋生态环境，当海砂开采与环境保护发生矛盾时，海砂开采矿业开发要为环境保护让路，坚决停止可能对海洋环境产生严重破坏的一切采挖活动。鉴于我国目前尚无系统完整的海洋地质资料，对海砂采挖可借鉴荷兰的做法，由国家出台类似于“20米海水以浅海域的海砂资源严禁开采”的法规性文件。对20米海水以深海域内的海砂资源，也要进行科学规划，系统评估采挖活动可能造成的水文、生物等环境影响。

二、切实加强对海砂开采的管理

海砂开采必须严格遵守《矿产资源法》及其配套法规，必须符合国家海洋功能区划、海域使用规划、海洋开发规划的总体原则。应以保护海洋生态、环境和海洋设施为前提，从事围填海和开采海砂活动的单位和个人，要向海洋行政主管部门提出申请，项目环境影响报告书要依法向海洋、环保主管部门报批，并依法取得海域使用权证书。开采活动必须在勘查的基础上进行，未经探明的资源不得随意动用。海洋防护林带、石油及天然气勘查开采区、生物养殖场、军事设施、海岸线附近和其他重要的工程区等区域内不得开采海砂。

三、逐步理顺海砂开采管理体制

根据《矿产资源法》，国务院地质矿产部门对海砂的勘查、开采具有监督管理的权力。但由于地矿部门缺乏海上执法能力，难以对海砂开采行为实施有效的监管。因此，国土资源部曾于1999年印发《关于加强海砂开采管理的通知》，委托海洋行政主管部门对在海域内进行的开采活动及企业应履行的法律义务进行监督检查，对违反有关法律法规的行为给予行政处罚。随着对依法行政水平要求的不断提高，建议应从更高层次上进一步明确海砂开采管理的主管部门。

四、完善海砂开采配套法规建设

为规范海砂的开采活动，保护海洋生态环境，加强海洋综合管理，国家有关部门现已制定出一套较完整的管理制度。包括国土资源部下发的《关于加强海砂开采管理的通知》、《关于开展对勘查开采海砂等矿产资源监督检查的通知》和国家海洋局下发的《海砂开采使用海域论证暂行办法》等。这些重要文件作为《矿产资源法》和《国家海域使用管理法》的配套制度，对指导海砂等海洋矿产资源有序、有度、有偿地开发和利用起到了重要作用。但由于上述法律过于笼统及部门规章的效力等因素，在开展海砂开采执法管理中，仍存在法律法规依据不足和执法程序不规范的问题，建议进一步出台完善海砂开采的各项配套法规建设。

前不久，国务院发布了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》。国家《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确要求要：“完善海洋功能区划，规范海域使用秩序，严格限制开采海砂。”只要各地以《通知》和《规划纲要》的发布为契机，依照有关法律法规，严厉打击无证勘查和开采海砂等违法行为，就一定能够实现海砂资源开发与管理的法制化、科学化和规范化，促进海洋经济持续、健康、快速发展。

2006年4月14日