国家海洋局海洋发展战略研究所
刘 岩 李明杰
日本是一个四面环海的海洋国家，也是一个资源极度匮乏的国家，海洋资源、环境与安全攸关日本国运。在海洋资源越来越受到各国重视的今天，日本经济界、学术界和媒体纷纷要求日本政府加紧制定国家海洋战略和政策。2005年，日本经济团体联合会、日本学术会议及海洋政策研究财团相继向日本政府提出建议，要求制定海洋基本法、增加一位负责海洋事务的大臣，并新设“海洋有关阁僚会议”。2005年秋天，日本经济团体联合会发表了一份题为《关于推进海洋开发的重要课题》的报告，并向日本政府提出了四点建议。《海洋和日本——21世纪海洋政策建议》是日本财团支持下的“海洋及沿岸委员会”，经过两年多时间的讨论研究而成。该建议已于2005年11月18日提交给内阁官房长官安倍晋三。2006年2月6日，日本“海洋政策研究财团”在东京举行报告会，介绍“21世纪海洋政策建议”。日本官、产、学、军界200多人出席了报告会，反响强烈。
该《建议》共分为四个部分，提出了海洋立国的目标，详细论述了制定国家海洋政策的必要性、完善海洋管理体制的紧迫性和海洋对日本未来发展的重要意义。主要内容如下：
序言——以真正的海洋立国为目标
这部分提出了海洋立国的必要性及其内涵。日本是一个岛国，50%的人口居住在沿岸地带，40%的动物蛋白的摄取依赖海洋水产物，进出口货物的99%依赖海上运输，海洋对日本的生存和未来发展至关重要。目前日本也面临着经济发展过快、人口增加、海岸带开发过度等带来的海洋环境的恶化、资源减少和海域利用的冲突等诸多问题，同时海洋自然灾害，海上恐怖事件、海盗、间谍船问题等非传统海洋安全的威胁也日益增加。
以海洋立国为目标的基本内涵：海洋的可持续开发利用、海洋国际秩序先导和国际协调、海洋综合管理。
第一章——海洋政策大纲的制定
该章提出了日本海洋政策大纲的要点：明确基本想法；完善推进海洋政策的框架；强化解决课题而采取的措施；加强合作伙伴关系；促进有关海洋的理解和研究教育。
第二章——以制定海洋基本法为目标推进体制的完善
日本目前还没有建立统一的海洋管理体制，表现在日本的海洋政策、立法、法规方面，缺乏海洋综合管理的政策框架和法律法规。本章首先提出了日本海洋基本法的基本原则——海洋可持续开发利用、海洋国际秩序先导和国际协调、海洋综合管理；指导方针——科学理解和认识、市民参与、基于生态系统的管理、预防性研究、适应性管理。
其次就改革日本海洋行政管理机构提出了建议，包括：1.设置海洋内阁会议；2.任命海洋大臣；3.设置政策统筹官（担任海洋事务）及海洋政策推进室；4.设置与海洋相关的省厅间的联络调整会议；5.设置海洋咨询会议。
第三章——扩大到海上的“国土”管理和国际协调
确立专属经济区和大陆架为21世纪新的“国土”——即海洋国土。为有效地管理海洋国土、保障未来日本的社会发展和国家安全。本章主要就国际上海洋管理的发展趋势、最新的海洋管理理念，并针对目前日本海洋管理面临的问题提出21世纪日本海洋国土管理的政策框架。内容是：
1．构筑专属经济区和大陆架管理框架。提出在目前的国土综合开发计划中，强化专属经济区、大陆架、远海孤岛及其周边海域等的管理，主要是要建立和完善国内相关法律和管理体制、在专属经济区和大陆架设立特别管理区域、对远海重要岛屿进行相关调查和保护。
2．确立海洋安全保障。认为日本没有形成周边海域的安全保障，对在领土、领海内的各种威胁犯罪采取适当的应对措施成为当前的紧要任务，目前主要工作是加强情报收集并建立联合统一的信息管理体制。对事关日本经济命脉的海洋通道安全极为关注，主张与马六甲海峡沿岸国家合作，确保海峡的安全。推进双边的框架为主的打击海盗合作。以积极响应国际海事组织的各项条约、强化同国家利益相同的海洋国家群体的联合、有效地参与防止大规模武器扩散构想等等方式应对海上恐怖事件。
3．加强海洋环境的保护、保全和恢复。在海洋环境保护方面，提出制定综合的海洋环境保护规划，特别是加入防止和紧急应对海上原油泄漏事故、有害物质和放射性物质等危险品的海上运输问题以及其他的海洋环境保护措施方面的内容。重点工作是加强海洋环境保护、保全、恢复的环境影响评价体系、强化海洋生态系统及生物多样性保护，并特别提出要主导太平洋小岛屿国家的珊瑚礁、海藻场的保护、保全、恢复等方面工作。
4．促进以海洋生态系统为基础的海洋资源开发。主要包括合理地管理捕鱼、强化面向世界渔业资源保存的措施、促进对海洋微生物和遗传基因资源的研究开发、促进能源及金属矿产资源的开发。为确保这些目标的实现，还提出要加强在联合国粮农组织的领导权、投入大量资金进行海洋资源勘测和环境调查，特别是深海基因的调查和研究。
5．强化构筑面向统一沿岸区域管理系统的措施。进一步推进将沿岸区域与海陆一体的自然体系联系在一起，以地方公共团体为中心实施对与居民生活密切关联的统一沿岸区域的管理系统。
6．推进防灾减灾。日本是一个海洋灾害多发国家，海啸、台风、海平面上升等灾害损失巨大。因此提出未来要制定和完善地方防灾计划，并最终形成中央、都道府县、市町村三级防灾体系，并应加强防灾教育、训练和灾害的准确预报。
7．完善海洋管理所需的海洋信息。提出在加强海洋调查、观测的基础上，以国家为主导，地方公共团体、大学、实验研究机关、产业界和国民互相认识到各自的作用，相互之间密切合作完善海洋信息系统，为防灾减灾、海洋综合管理服务。具体措施包括海洋信息收集协调、强化海洋信息管理机能、建立统一的海洋调查、观测、监视系统、构建地域海洋信息网络。
8．推动实现综合海洋政策的研究、教育和面向社会的活动。包括在学校增加海洋教育课程、对公众进行海洋知识的普及、培养高素质综合性的海洋管理人才、推进海洋科学技术研究等，并建议政府加大用于海洋科学研究及振兴海洋技术的预算。
编者按
21世纪是人类全面开发利用海洋的新世纪。进入新世纪以来，沿海国家纷纷调整国家海洋政策，美国、加拿大、俄罗斯、英国、澳大利亚、法国、韩国、印度等都已经制定或正在制定21世纪海洋战略和政策。可以说，规划新世纪海洋事业发展，制定海洋政策的国际大背景已经形成。
党的十六大做出了“实施海洋开发”的战略部署，国务院颁布的《全国海洋经济发展规划纲要》确立了建设海洋强国的战略目标。开发利用海洋，发展海洋事业，对于实现全面建设小康社会的战略目标，实现中华民族的伟大复兴具有重要战略意义。目前，我国海洋事业的发展政策大部分为部门政策或行业政策，缺乏国家海洋总体战略和政策，海洋力量攥不成拳头，形不成整体力量。国际形势和国内的经济发展亟需我国在国家层面上统筹考虑海洋政策和海洋事业发展，亟需确定21世纪我国海洋国策，确定中国在海洋上的定位，明确在新世纪国际海洋竞争中的定位。
《日本21世纪海洋政策建议》值得我国借鉴。《建议》中提出完善和推进综合海洋管理体制、加强管辖海域的有效管理、保障海上安全及通道安全、促进以生态系统为核心的海洋资源管理既是日本国内海洋管理中面临的实际问题，同时也是世界各国进行海洋管理所共同面临的问题。因此，我们有必要吸收国际先进的海洋管理理念，借鉴发达国家海洋管理的经验，制定我国21世纪海洋政策。
2006年4月12日
