重大意义 来源:中国海洋报 2005-12-23
随着经济发展和科技进步，海洋日益成为人类社会发展的重要空间和资源宝库，海洋经济已成为国民经济最具有发展潜力的增长点。与此同时，海域空间利用的密度和强度进一步加大，导致用海矛盾和纠纷越来越多，海域开发“无序、无度、无偿”的现象不断加重。特别是部分用海者非法围海和填海建造工业设施，部分陆源污染企业无遏制地向大海排污，造成国有海域资源大量流失和近岸海域生态的严重破坏。对此，各地虽加大管理力度，采取了一些措施，但没有从根本上解决问题。面对如此严峻的形势，如何加强海洋的规范化管理，实现海洋资源的合理、持续地开发和利用，作为一名基层海洋管理工作者，提出如下几点意见和建议。
一、落实“三项基本制度”需在宣传的深度和广度上下功夫
海洋功能区划、海域有偿使用、海域使用许可三项基本制度，是贯彻和执行《中华人民共和国海域使用管理法》等法律法规的具体制度，是规范海域管理的基本点。海洋功能区划是制定有关海洋法律法规和政策的基础和前提。所有用海者必须按照海洋功能区划的布局进行开发和使用，海洋管理机关必须把海洋功能区划作为海域使用审批、调整海洋产业结构布局的首要条件和科学依据。海域属国家所有，任何单位和个人使用海域必须进行用海申请和海域使用权登记，依法取得海域使用权；海洋管理部门必须规范管理行为，严格海域使用的申请、核测、论证、评估、公告、转报、审批和发证等程序，杜绝越权审批、分散报批等违法行为。海域使用者要按国家规定缴纳海域使用金，海洋管理部门要加强海域使用金的征收管理，既要做到应收尽收，又要将征收的目的和主旨统一到海洋资源的永续利用上来。
对于这些基本的法律知识，在一些沿海地区并没有达到深入人心。因此，要大张旗鼓、深入广泛地宣传海域使用管理三项基本制度。首先，把宣传的重点放在沿海县乡基层政府和村民委员会的负责人上,使其树立海域属于国家所有的观念，树立用海必须依法取得海域使用权的观念，从而带头落实三项基本制度。其次，宣传教育要形成声势和氛围，使三项基本制度在沿海地区达到家喻户晓、深入人心。三是结合案例进行警示教育，让沿海广大干部群众知晓违法用海的危害和后果，为规范用海行为奠定广泛的群众基础和舆论基础。
二、严格执法，建立海洋行政许可与海洋监察的内部协调机制
随着经济发展，在办理海域使用权的实践中，由于人为的因素而造成执法违法的问题越来越多。如在海域开发使用过程中，用海申请者有的是具有背景的公司或行业“龙头”企业，有的是地方政府的用海项目，还有的是招商引资项目。这些比较大的项目，往往是先围海开发，后申请办证。而在确权办证过程中，又往往是不按规定审批，或是化整为零，越权审批；或是改变用途，不按用海属性报批；更为严重者乱占海域，不申请确权不缴纳海域使用金。这些问题的出现，追究起来，是领导问题、人情问题。由于人为因素导致基层海域许可部门在审查、审批过程中违犯了有关程序和规定，在一定程度上造成了海洋管理的混乱。
在海洋执法监察实践中，海域使用许可部门与海洋监察部门之间也存在一些矛盾和问题。如实践中发现，一方面海洋监察部门对非法用海者实施立案审查处理，另一方面，海洋行政许可部门却为其办理合法手续。究其原因，除了审查把关不严外，主要还是受人为因素的影响，或领导包办，或有影响的人物申请用海，基层管理部门明知不对也不愿“碰硬”，而违法办理了用海项目。
以上问题的出现，主要是人为因素的影响。从长远看，要从根本上解决问题，应像国家管理土地一样，强化条条管理，上收审批管理权限。而在当前体制条件下，对于第一个问题，应重点加强海域许可批准部门和工作人员的法律意识和法律责任，一旦出现此类问题，应追究主管部门及有关人员的责任。对于第二个问题，应从加强海洋行政主管部门内部协调机制入手，建立和完善海域使用行政许可部门与海洋监察部门之间的协调制度。海洋行政许可部门在给海域使用者确权发证前，一是要排除干扰，严格审查，二是召开项目审批委员会会议，充分吸收海监机构的意见。海洋执法监察部门在办案期间，行政许可部门应暂停对该案当事人的确权发证。同时，海洋监察机构在立案前，要召开案件审理委员会会议，充分征求海域行政许可部门的意见，当意见协调一致后再行立案。
三、强化海洋监察体系建设，提高海监执法队伍水平上
在海洋经济快速发展的今天，没有一支高素质的海洋执法监察队伍，没有现代化的装备和执法手段，没有顺畅高效的运行机制，海洋法律法规就不可能真正有效的贯彻实施。我国的海监体系由于起步晚、基础弱，与海洋开发的力度相比，执法能力仍显不足。一是海监机构内部执法人员无论从数量还是从水平上都不能满足规范化执法管理的需要。二是由于地方海监队伍组建仅有3年左右时间，执法队伍多是新兵，执法经验少，在探索中执法也难免有所失误。三是执法经费不足、执法装备落后制约着海洋执法监察工作的开展。四是我国海监机构的运行机制和运行体系也需要进一步理顺。因此，强化海洋监察体系建设，提高海监队伍的执法水平，是当前海洋综合管理的当务之急。
四、进一步理顺和完善海洋综合管理体制
首先，理顺和完善海洋综合管理体制是我国经济和社会发展的必然趋势。目前的海洋管理体制是根据海洋的自然资源属性，以行业部门分工管理为主，由海洋、环保、渔政、海事、边防、海关等多部门构成的分散型行业管理体制,涉海管理机构达十几个，虽然国家设立了国家海洋局，但由于级别低等原因，未能够全面担负起对海洋事务的综合统一管理职能。其次，理顺和完善海洋管理体制，是国际海洋事务发展的需要。联合国大会多次做出决议，敦促世界沿海国家把开发利用海洋列为国家发展战略，加强海洋管理和海洋管理机构建设。如果我国不进一步完善和理顺海洋管理机构，就无法与国际接轨。第三，完善和理顺海洋管理体制，是维护国家海洋权益的需要。随着经济、科技的迅猛发展，许多国家都在力图扩展自己的海洋权益，多占海域，抢占资源，在这种情况下，要落实好我国的有关法律法规，保障我国的海洋权益，就必须理顺和完善海洋综合管理体制。
如何理顺和完善海洋综合管理体制，一是设立国务院直属的海洋管理工作机构，二是建立国务院海洋管理委员会，协调跨部门、跨行业海洋开发活动中的重大事项，处理与海洋开发和海洋权益有关的重大问题。三是地方各级沿海政府也应相应地建立海洋管理委员会，并整合各涉海部门的力量，形成相对集中管理和联合执法的机制。四是进一步理顺好国家海洋局所属分局与地方海洋部门的管理范围、权限，明确职责，解决职能交叉问题，杜绝多头重复管理的现象。五是建立相对集中的联合管理模式。所有涉海部门，既要尽职尽责、严格执法，又应相互协同和配合，形成相对集中的联合管理模式，要在国家和地方海洋管理委员会的领导与协调下，建立起联合执法制度，积极参与到海洋管理与海洋执法活动中来，共同为维护国家海洋权益、为海洋经济的可持续发展保驾护航。
2006年4月6日
