编者按：今天，本报摘要编发第6期《海洋发展战略研究动态》上杨金森同志的一篇文章，其意旨在使读者明确海洋管理的一般概念与主要任务。对海洋管理者而言，此文则更值一读。

国土资源部重要职能之一就是对海洋资源实行规划、管理、保护与合理利用，作为部管局的国家海洋局承担着海洋管理的重要职责。在“三定方案”即将出台之际，杨金森同志的文章确有一定的实际参考意义与价值。



现代海洋管理的定义究竟指什么?一般认为，海洋管理是国家对海洋区域(海洋权益)、海洋资源、海洋环境的行政管理活动。人类对海洋进行某种方式的管理虽然已有几个世纪的历史，但现代海洋管理是第三次联合国海洋法会议之后在国际组织和沿海国家普遍开展起来的。作为国家行政管理的一个领域，海洋管理任务可以分为维护国家海洋权益、保护海洋环境、海洋资源管理三类；根据国务院新的机构设置情况，国家海洋资源管理的职能由新组建的国土资源部承担，海洋权益、海洋环境等的管理仍由国家海洋局负责。另外，为了保证海岸带区域的可持续发展，国际上和我国都把海岸带作为特殊区域进行综合管理，这也是海洋管理的一个重要方面。

一、维护海洋权益

这项工作也可以表述为维护国家海洋权益和参与国际海洋事务，工作任务分为两类：

参与全球海洋管理，包括联合国海洋事务和海洋法理事会、国际海事组织、政府间海洋学委员会、国际海底管理局的各种事务，以及粮农组织的渔业机构、开发计划署、环境规划署等机构的涉海事务，这都是全球海洋管理的重要事务，负责海洋管理的部门应根据国家的外交政策并在外事部门的指导下积极参与。

海洋权益这个概念进入了海洋领域的基本法规，是一个很重要的概念，应该有明确的定义、内涵，这对于统一认识、正确理解有关法规和规范执法行动都是必要的。

国家的海洋权利属于国家主权的范畴，是国家的领土向海洋延伸形成的一些权利。国家在领海区域享有完全的主权，这与陆地领土主权是一样的。在毗连区享有安全、海关、财政、卫生几项管制权，这是由领海主权延伸或衍生的权利。在专属经济区和大陆架享有勘探开发自然资源的主权权利，这是一种专属权利，也可以说是仅次于主权的“准主权”；另外还有对海洋污染、海洋科学研究、海上人工设施建设的管辖权，这可 以说是上述“准主权”的延伸，因为沿海国家在专属经济区和大陆架享有专属权利，才有这些管辖权。为维护海洋权益形成的海洋行政管理任务，主要有以下几个方面：

参与制定国际海洋法规；

参与国际海底管理(约2.5亿平方公里)；

参与公海生物资源管理；

参与全球海洋科研管理；

参与全球污染调查和环境管理；

参与全球海洋观测计划；

维护领海主权；

管理大陆架和专属经济区的生物资源、非生物资源勘探开发，人工设施建设等。

维护海洋权益的管理工作目前尚缺完备的法律制度：(1)应该尽快公布专属经济区和大陆架法；(2)制定领海和毗邻区法的实施细则；(3)制定专属经济区和大陆架法的配套规章制度。

二、海洋环境管理

海洋环境管理包括污染防治和生态保护两个方面，根据目前国务院的机构设置情况，仍应由国务院环境保护部门牵头(主管、统一监督管理)，有关部门分工负责。

按现行的《中国海洋环境保护法》规定，国家海洋主管部门的工作任务是：

负责海洋环境调查、监测、科研，增加草拟海洋环境保护规划的职责；

海上倾废管理；

石油勘探开发的环境管理；

自然保护区和特别保护区的管理；

海洋生物多样性管理。

此次国务院机构改革，已明确“监督管理海洋环境保护”为国家海洋局的基本职能。

海洋环境管理的法规基本健全，主要问题是需要建立有关部门之间的协调机制。

三、海岸带综合管理

把海岸带作为一个特殊区域，实行综合管理，是保护沿海地区可持续发展的重要措施。这是一个新问题，认识尚不一致。但是，这是一个必须提上日程的行政管理工作，应该引起重视。第一，我国沿海地区的可持续发展和海岸带开发，确实需要综合管理；第二联合国正在世界各国推动这项工作，我国也签署了有关公约；第三，我国沿海地区正在国际组织的指导下进行海岸带综合管理实验。

世界海岸大会宣言认为，海岸带管理的主要任务是“解决生境丧失、水质下降、水文循环中的变化、海岸资源的枯竭、海平面上升、全球气候变化等问题”。解决这些问题需要许多部门的合作和沿海地区民众的共同努力，因此，海岸带管理不是一个部门的集权管理，而是多部门合作的综合管理。作为国土和海洋部门，在海岸带综合管理中的主要任务是：

进行海岸带调查、评价，编制海岸带管理规划；

会同有关部门拟订有关政策和法规；

负责防止海岸侵蚀、制定海平面上升对策，保护海岸带生态环境等；

组织、动员民众和科技界、教育界、新闻界参与；

建立海岸带地理信息系统，监督各部门分工的管理工作。

目前开展海岸带综合管理工作，主要是法规不健全，但制定海域使用管理法规，我认为，作为综合管理的法规之一或突破，也是可以的。

摘自《中国海洋报》

2006年3月17日