全国人大环境与资源保护委员会法案室 翟 勇

在前不久召开的国务院第148次常务会审议通过了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（以下简称《条例》），并自2006年11月1日起施行。这是我国海洋环境保护事业的一件大事。从1999年12月25日全国人大常委会审议通过修改后的《海洋环境保护法》至今，已有近7年的历史。这期间，由于配套的行政法规没有制定或者没有修改出来，《海洋环境保护法》的执行处于一种尴尬的境地。因为在《海洋环境保护法》中有大约27处明确由国务院做出具体规定或者制定实施办法。恰恰是这样的规定，一方面使得《海洋环境保护法》的可操作性受到影响，另一方面也给国务院制定行政法规工作增加了难度。国务院有关部门在较为困难的情况下，终于出台了这部标志着《海洋环境保护法》得以切实贯彻实施的行政法规。这一法规问世的意义无疑是重大的，同时对于如何保证这一法规得以贯彻实施也还有许多工作要做。本文就这部法规出台的意义以及今后实施这部法规的有关问题谈一点体会和建议：

一、《条例》问世的意义

《条例》出台的第一个意义，是激活了《海洋环境保护法》，激活了海洋环境管理事业。《海洋环境保护法》是一部涉及海洋污染控制和海洋生态系统保护等诸多内容的综合性的环境法律。由于这部法律对海洋环境问题作出了较为全面的规定，涉及海洋环境管理的诸多内容，诸如对陆源河口及排污口、海洋石油平台、海洋倾废、海洋工程、海岸工程、船舶及港口等六大主要污染源的控制，对海洋养殖业的合理规范，对珊瑚礁、红树林和海洋自然保护区等海洋生态系统的保护等。因此，这部法律需要较多配套的行政法规对其中涉及的各方面内容予以明确具体的规范。在1999年《海洋环境保护法》修改前，原来的法律大约有6部配套的行政法规，由于1999年这次修改，对原来的法律作了较大规模的增补和删改，使得原有的6部法规的内容与修改后的法律存在较多不一致甚至相冲突的内容，需要加以修改。同时，修改后的《海洋环境保护法》增加的有关内容需要制定新的配套行政法规。而直到目前为止，除了这部《条例》，《海洋环境保护法》其他配套的行政法规，均未能修改或者未能完成修改工作。《条例》是为保障《海洋环境保护法》新增加的有关海洋工程管理的内容得以有效实施，而新制定的这部行政法规，也是自《海洋环境保护法》修改后出台的第一部配套的行政法规。因此，这部法规的制定为具体、有效实施《海洋环境保护法》打下了良好的开端。

《条例》出台的第二个意义，是它可以实现以法的强制力推广和强化人们的海洋环境保护意识。一个时期以来，海洋工程存在着较为严重的无序、不科学建设的问题。最为突出的是乱填海、炸岛、填岛、建设连岛大坝、违法设置排污口等，其中用垃圾填海、破坏海岛、违法设置排污口是最为严重的问题。这样的行为充分说明海洋工程的实施者缺乏良好的海洋环境保护意识。垃圾填海为海洋生态系统制造了严重的隐患，随着污染物在海洋中的不断扩散和污染物化学反应的不断加剧，未来我国的海洋环境将受到严重的污染。《条例》的问世，一方面将有助于依法严格管理和控制不合理的海洋工程项目建设；另一方面可以通过《条例》的实施，提高人们的海洋环境保护意识，使人们懂得什么是科学、合理、合法的海洋工程建设行为，什么是不科学、不合理甚至违法的海洋工程建设行为。排污口的违法设置是对污染破坏海洋生态系统的主要原因之一，由于人们缺乏海洋环境保护意识，不负责任地将大量陆源污染物随意排入海洋，《条例》的问世，有利于教育人们热爱海洋、了解海洋环境保护的意义，特别是它对我们未来生存与发展的意义。

《条例》问世的第三个意义是为我国海洋可持续发展战略的实施奠定了良好而重要的基础。海洋发展战略包括建立和发展海洋文化，发展海洋航运业、现代化港口建设、海洋生物工程等海洋朝阳产业、海洋资源的开发和有效利用、海洋旅游业的发展、国防安全、现代化信息管理系统建设等内容，而这些内容均依赖于良好的海洋环境和安全的海洋生态系统作保障。海洋污染无疑是海洋生态安全、海洋环境的破坏者。因此，污染海洋、破坏海洋就是破坏我国海洋可持续发展战略的实施，就是断送我们的未来。违法的海洋工程建设是造成海洋环境污染、海洋生态系统破坏的罪魁之一。长期以来的实践证明，不合理的海洋工程建设已经给我国的海洋环境以致海洋生态系统造成了较为严重的污染和破坏，直接影响着我国海洋可持续发展战略的实施。《条例》的问世，有利于遏制违法的海洋工程建设，从而保证国家有效实施海洋可持续发展战略所需要的安全的海洋环境和海洋生态系统。

除此以外，《条例》的问世还有其他一些重要的意义，这里不一一列举。

二、实施《条例》应当重视或解决的问题

尽管共计60条的《条例》对海洋工程建设项目的污染防治问题做出了较为明确、具体的规定，但仍有一些不足之处。如《条例》中没有明确定义海岸线，而海岸线是划分海洋工程和海岸工程的基础，也是明确海洋工程主管部门和海岸工程主管部门职责划分的依据之一。在没有明确定义海岸线的前提下，就需要海洋工程主管部门和海岸工程主管部门密切配合，在为国家利益以致全人类的利益而管理海洋、保护海洋的原则下，共同为控制海洋工程和海岸工程对海洋环境的污染破坏而协同作战，紧密合作。这是党和人民对管理部门的期望，也是那些毕生为海洋事业而拼搏，并奉献全部心血的海洋科学家们的期望。《条例》已经出台，但是“海岸工程管理条例”尚未完成修改任务，人们期望着这部条例也能尽快地问世，使防治海洋工程和海岸工程污染损害海洋环境管理的法律制度完整而充实。除了海岸线的明确定义这件事情外，排污口管理也是一个十分重要的问题。《条例》对排污口的管理，未能在《海洋环境保护法》有关原则规定的基础上，做出明确、具体的规定。排污口是一个重要的污染源，对排污口的管理也是一个较为复杂的事情。因为排污口的主体部分来自陆源，污染物也主要来自陆源，但根据《海洋环境保护法》的规定，排污口应当深海设置、远距离达标排放。这就使得排污口的建设既涉及陆源污染控制也涉及海上污染控制，既涉及海岸工程管理的有关问题，也涉及海洋工程管理的有关问题。因此，对于排污口的管理也需要部门间的密切合作。根据《海洋环境保护法》的规定，对排污口的设定不但涉及海岸工程主管部门和海洋工程主管部门的责任，还涉及其他有关海洋环境监督管理部门的职责，诸如海事、渔政渔港监督管理等部门。这更需要各部门之间的密切配合，大家应当共同为保护海洋环境，履行党和人民的重托，实现几代海洋科学家们的渴望而和谐共事。这是《条例》实施中需要重视的第一个方面的问题。

在实施海洋工程建设项目的过程中，应当引起人们重视的第二个方面的问题是围填海、滩涂改造、海上堤坝等工程。因为这些工程建设很容易带来如下海洋污染和破坏问题：一是可能造成对海岛、海岸线的破坏。从已经进行的围海造地工程建设活动看，由于不科学地从事围填海工程，我国大量的海岛已经被炸掉、或者被填埋。许多国家为了发展自己的海洋生物产业，有计划地在本国海域内建造人工鱼礁即人工岛。而我们却把自然赋予我们的海岛炸掉、填埋，使海洋生物的栖息环境受到严重的破坏，给我们的海洋可持续发展事业带来巨大的损害；同时，也不利于海防建设。二是造成海洋生态系统和海洋资源的严重破坏，最突出的问题是破坏红树林、滨海湿地。据有关资料显示，1958年全国红树林面积为5.5万公顷，到2002年已不足1.5万公顷，减少了73％，其中很大一部分减少是由于围填海造成的。据估计，我国累计丧失滨海湿地面积约219万公顷，其中很大部分是由于不合理的围填海工程造成的。因此，实施《条例》的一项重要工作是严格控制围填海工程对红树林、滨海湿地等海洋生态系统和海洋资源的破坏。三是可能造成对海洋环境或者海洋生态系统的污染。在《条例》颁布前，一些地方围填海工程使用的填海物质是工业固体废物或者城市垃圾，这些物质潜在的污染将会对我国的海洋环境和海洋生态系统造成巨大的破坏。因此，在实施这个条例的过程中，一方面要严格禁止用可能造成污染的固体废物和垃圾围填海；另一方面，一些发达国家的做法值得我们借鉴，如日本在前不久将其过去填海所用的污染物从海洋中挖出，重新用无污染的物质补充替代。对于《条例》实施前已经违法施工建设、已经向海洋环境中投放大量污染物质的海洋工程，应当依法予以纠正。

总之，《条例》的问世是我国海洋环境保护事业中的一件大事，是为海洋环境保护和海洋可持续发展战略的实施打下的一块重要基石。认真实施这项法规是全社会的责任，它要求执法者认真执法，全社会严格遵守。我们期待着这部行政法规在我国海洋环境保护事业中发挥重要作用，并卓有成效。

2006年10月18日