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全球海洋环境治理作为全球海洋治理体系构建的重要内容，受到海洋的生态连通性、环境问题的跨国家性以及治理的多主体性等因素影响，仍面临着模式不明、机制冲突、合作不足等问题。这些问题体现在全球海洋环境治理的方方面面，其中尤其以相关国际条约的制定与实施最为突出，制约着各国的有效参与。由此，结合当前全球海洋环境治理中国际条约在谈判中的争议问题和中国参与全球海洋环境治理的机遇与挑战，以构建海洋命运共同体为核心目标，得出相关启示与建议。

一、完善全球海洋环境治理需要构建海洋命运共同体

海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是全球气候的调节器、自然资源的宝库。但由于人类的过度开发，海洋陷入严峻的“公地悲剧”—海洋环境污染严重、渔业资源枯竭、生物多样性面临危机。随着海洋、生态、气候等危及人类生存的问题不断加剧，习近平主席2017年在联合国日内瓦总部的演讲中，向全世界提出了时代之问—“世界怎么了，我们怎么办？”并明确给出了中国方案，即“构建人类命运共同体，实现共赢共享”。人类命运共同体的宏大愿景是：建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。这为人类命运共同体重要组成部分的海洋命运共同体确立了目标，其中就包括“共同维护海洋生态文明”。申言之，完善全球海洋环境治理离不开以维护海洋生态文明为目标的海洋命运共同体的构建。海洋是人类的共同财富，理应由全体人类共同维护海洋生态环境和保证资源可持续利用，实现海洋可持续发展是当前的一项全球要务。但受到海洋的整体性以及海洋活动国际性的限制，以前文对相关国际条约发展趋势的分析为据，可以得出任何一个国家都无法独立保护海洋生态环境，而应通过全球治理的方式，以预防和整治相结合来协同保护海洋生态环境、维护海洋生物多样性。所以，维护海洋生态文明，必须强化和完善全球海洋环境治理；而完善全球海洋环境治理也必然无法离开海洋命运共同体的构建。

二、构建海洋命运共同体必经国际海洋法治之路

习近平总书记指出：“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治。”“全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。”这论证了“法治化是推进全球治理体制变革、构建世界新秩序的必然要求，建设国际法治和全球法治是推进全球治理现代化和世界秩序法治化的必由之路”。国际法治作为法治理念的国际实施，是构建人类命运共同体的实现路径。人类命运共同体以推动国际关系法治化为目标，而海洋命运共同体作为人类命运共同体的重要组成部分，它的构建过程也必将是国际海洋法治形成之路，这一发展阶段也将对全球海洋治理的完善起到全面支撑作用。法制化的国际制度有助于行为体对自身利益的定义，有助于形成合法的国际海洋治理制度体系。如果全球海洋治理制度体系中没有一套能够为全人类共同遵守，并且对全球各国公民都有法律约束力的由原则、规范、规则和决策程序等构成的法律制度规范，那么相关治理措施将很难落实。所以，制定和完善广泛参与的海洋环境保护、海洋资源可持续利用管理等国际条约，是全面实现预防和整治相结合进行全球海洋治理的重要内容。但基于相关国际条约在谈判中出现的各方立场对立，无法缔约，以及不同条约之间的管辖重叠和效力冲突等法律规制的发展趋势，可以推出，经济社会发展水平和海洋保护意识等方面的不同，导致沿海国对于国家管辖范围内外海域的资源利用和环境保护情况存在较大差异。因此，制度的法制化还需要治理机制的法治化加以完善与落实，故而探索构建海洋命运共同体的国际海洋法治路径迫在眉睫。

三、有关中国参与全球海洋环境治理的建议

中国作为海洋大国，面对全球海洋治理的新形势、新课题，如全球海洋环境治理中国际条约的主体多元化、内容前瞻化、规则动态化、谈判复杂化、冲突严重化以及效力扩张化等发展态势，要继续准确把握海洋法发展方向，妥善处理以下三方面问题，更有效地参与全球海洋环境治理，推动公正合理的国际海洋法治进程，助力构建海洋命运共同体。

首先，平衡海洋环境保护与资源的可持续利用。海洋以其丰富的渔业、航道、矿产、基因等资源为人类文明的不断进步提供能量。但这些资源不是无穷无尽的，保护海洋生态环境，保障海洋资源的可持续利用，就是在保护我们人类共同的前途命运。因此，中国应以联合国可持续发展目标14为指导，在加强海洋保护与科技创新、科研突破的同时，努力在BBNJ国际协定、国际海底开发规章、南北极规则等国际条约的制定中贯穿全球海洋环境保护与资源利用相平衡的基本理念，从能力建设与制度保障两个方面，双管齐下为提高海洋环境保护和资源利用效能，优化全球海洋环境治理方案做出贡献。

其次，协调海洋环境治理机制的互补与联动。归纳全球海洋环境治理中国际条约的缔约主体与规范对象，可知当前全球海洋环境治理机制繁杂交错，全球、区域及部门性模式并存。如海底区域矿产资源开发是全球治理模式，而公海渔业治理则采用了区域化模式。不同模式的治理机制有着不同的优缺点，全球模式规则与标准统一，区域等模式则更具专业性与可行性。因此，中国应当在陆海统筹兼顾的基础上，通过加强目前国际社会中已有行之有效的海洋环境治理机制间的信息交互，以促进相关国际条约的国家实践与国际合作为着力点，协调好国际海洋环境治理机制间的效用范围，做到职能联动，优缺互补。

最后，保障海洋法继承与发展的循序渐进。UNCLOS作为“一揽子”利益平衡的产物，满足了各方的合理关切，故而生效后形成的国家实践与诸多制度均被接受为习惯国际法。虽然在大变局下缔约国间权利与义务的微妙平衡有被打破的可能，但这绝不是一蹴而就的。例如，UNCLOS争端解决机制在多个案件中强行管辖本不属于其管辖权内的案件，或缩小解释“任择性例外事项”，打破了UNCLOS机制自愿和强制程序的平衡，导致秩序混乱。这提醒中国在海洋环境保护等新兴海洋法规则构建谈判中应明确自身的立场与要求，继续重视国家实践在推动海洋法形成与发展上的基础性作用，避免仓促冲击传统海洋法秩序。“对UNCLOS未予规定的事项，应继续遵循一般国际法的规则和原则，循序渐进”，在国际海洋法治的轨道中完成全球海洋环境治理等制度体系的完善。

*节选自《全球海洋环境治理国际条约演变下构建海洋命运共同体的法治路径启示》，原刊于《环境保护》2021年第15期，作者刘惠荣，系中国海洋大学法学院教授，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室副主任；齐雪薇，系中国海洋大学法学院博士。

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【论点撷萃】

积极参与全球海洋生态环境治理是我国建设海洋强国、推动构建海洋命运共同体的重要举措之一，但当前我国在责任体系、协调机制、资金投入等方面仍存在一些问题，与凝聚全球海洋生态环境治理合力、提升应对环境挑战行动力的目标仍有一定差距。在此背景下，通过分析中国参与全球海洋生态环境治理的现状和问题，提出对策建议，对于改善全球海洋生态环境质量、提升中国参与全球海洋环境治理的能力和水平具有重要意义。

一、完善海洋生态环境保护的顶层设计

一是完善中国涉海法律体系。应当适时启动“海洋基本法”的立法工作，对有关海洋问题的大政方针、发展战略、海洋问题决策体制、海上执法体制以及解决海洋争端的原则与方法等方面作出规定。完善《中华人民共和国海洋环境保护法》，修订关于破坏海洋生态环境行为处罚的相关条款，提升处罚门槛，加大对违法行为的行政处罚力度。尽快制定“海岸带管理法”，以海岸带生态系统为基础，建立以程序性规则为主的统筹协调机制，明确中央与地方海岸带管理项目与其它涉海项目之间的优先顺序，以此为依据对海岸带实施综合管理。二是积极主导全球海洋生态环境治理规范标准编制。以“一带一路”倡议为平台，由中国牵头组织有关国家制定与修订海洋防灾减灾、海洋绿色生产和海洋信息等领域技术标准，提高海洋标准的有效性、先进性和适用性。坚持海洋标准化国内与国际发展并重，实施中国海洋标准“走出去”工程，在国际层面加快与“一带一路”沿线国家的海洋标准互认；在国内层面加快相关海洋生态保护标准、政策文件的翻译工作，建立一套与国际接轨的海洋生态环境保护标准体系框架等。

二、健全各方责任体系

第一，在政府层面，明确各主体责任，优化海洋管理机构及其职能配置。如：在海洋污染防治方面，可将船舶污染防治职责归并到生态环境部，实现其对海洋污染问题的统一监管；授权国家海警总队牵头与各沿海地区的涉海部门共同建立常态化、区域性、联合性的海洋管理执法机制。第二，在企业层面，提高国内企业对全球海洋生态环境治理的参与度。企业应着眼于海洋经济绿色转型，积极培育海洋生物科技、海水淡化、深海资源等绿色低碳循环的海洋产业；积极推动建设蓝碳、海洋牧场等海洋战略性新兴产业的先行示范区。第三，在公众层面，鼓励社会组织和公众参与海洋生态环境治理。通过完善法律与政策规定、搭建网络平台等方式，拓宽公众参与全球海洋生态环境治理的渠道，在管理决策、信息发布与交流、公众监督等环节提高公众参与水平、参与效果和参与能力。通过多种形式的科普活动，尤其是科普进校园等一系列活动，提高公众的参与意识。

三、建立和完善多方参与的协同治理机制

一方面，构建由以下四项机制组成的海洋生态环境治理体系：统筹协调机制由国家海洋委员会承担，建议将该委员会由原来的国家海洋局成员组成转变为由中央政府、有关涉海部委、地方政府、社区、行业协会、公益组织等各利益相关方组成的议事机构，保障其决策权和监督权，强化其宏观协调职能。管理执行机制由各级涉海部门共同承担，重点开展海洋生态环境的保护与治理工作；科学咨询和评估机制由独立的科学委员会来执行，为规划、保护和开发策略、绩效评估等提供科学支撑；社会参与机制重点确保企业和社会公众的有效参与，保障各利益相关方的基本利益。另一方面，加强中国在全球海洋生态环境治理主体中的主导权。宏观层面，发起成立“‘一带一路’国际海洋合作组织”，将建设全球海洋命运共同体、加强海洋生态环境的保护与可持续发展作为目标，探索建立“一带一路”沿线国家和地区海洋领域环境治理体系的新规范。微观层面，应积极参与全球海洋生态环境治理相关的国际条约规则制定过程中的议题设置、约文起草及缔约谈判，增强中国在全球海洋生态环境治理方面的话语权与主导权。

四、积极探索“金融海洋”发展新模式

一是拓宽海洋治理资金渠道。鼓励社会资本积极参与全球海洋生态环境治理，与政府合作设立海洋生态环境治理基金。其中，政府负责基金的决策和管理，专业基金管理机构负责运营，第三方金融机构进行监管，构建良性的基金运行管理模式。二是增加专项海洋生态环境治理基金类别。建议由中国海洋发展基金会主导，在海洋污染治理、科学研究、资源开发等相关领域设立专项基金，用于海洋生态环境治理。三是鼓励扩大蓝色债券的发行。积极培育蓝色债券发行主体，鼓励更多的海洋相关企业和金融机构参与蓝色债券发行，提高整体发行能力；储备蓝色项目资源库，以庞大的蓝色融资需求推动蓝色债券市场发展；鼓励蓝色债券品种创新，例如发行由政府与相关利益方签订、当海洋生态环境问题改善而节约公共预算时由政府方履约付款的蓝色社会影响力债券等。

就前景而言，中国参与全球海洋生态环境治理体现为机遇与挑战并存。当下，中国已由国际海洋法治的维护者逐步向和谐海洋秩序的构建者和海洋可持续发展的推动者转变，随着中国综合国力的增强以及国际影响力的不断提升，作为负责任的海洋大国和崛起中的海洋强国，我国在全球海洋生态环境治理体系构建过程中的话语权将不断增加，亦将为全球海洋生态环境的发展提供更具合作性和可持续性的中国方案和中国智慧。

*节选自《中国参与全球海洋生态环境治理的优化路径》，原刊于《人民论坛》2021年第19期，作者张丛林，系中国科学院科技战略咨询研究院副研究员；焦佩锋，系中共中央党校（国家行政学院）教授。