陈光:现行财税体制存在的问题及建议

来源: 陈光 百花洲知事   发布时间:2020-12-04 09:50:27 
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作者的话


《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出:建立现代财税金融体制。加强财政资源统筹,加强中期财政规划管理,增强国家重大战略任务财力保障。推进财政支出标准化,强化预算约束和绩效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任,健全省以下财政体制,增强基层公共服务保障能力。本文是作者7年前在中央党校学习时的研究报告,现在看,这个问题久拖不决,是造成很多问题的重要原因。今天推出,请朋友批评,期望能为深化财税改革做点贡献。



1994年实施的以分税制为主要内容的财税体制改革,符合社会主义市场经济的基本要求,有效地解决了当时财政大包干体制造成的财政收入增长缓慢、中央财政宏观调控能力偏弱的问题,建立了中央财政和地方财政稳定增长的机制,增强了中央财政宏观调控能力,财政转移支付制度得到完善,公共财政体制框架初步确立,对推动全国统一市场的形成和发育起到了非常重要的作用,有力地促进了我国经济社会全面协调发展。


但该体制从实施到现在已经运行了二十年时间,这期间我国的政治、经济和社会已经发生了翻天覆地的变化,随着时间的推移、形势的发展,现有体制的不足和弊端逐渐显现,在一定程度上制约了我国经济社会健康发展,改革和完善现有财税体制已是势在必行。现就存在的两个主要问题及解决办法谈点看法:



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01

中央和地方政府的事权、财权划分范围不够清晰



支出责任划分是政府间事权和财权划分的基础和前提,1994年分税制改革时,因客观条件的制约,在财政支出责任划分方面,仍沿袭了分税制改革前的事权划分办法,各级政府主要承担本地区政权机关运转所需支出。从事权划分的法律依据看,《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等相关法律法规只对各级人民政府的职能事权做了一般性规定,显得过于原则和宽泛。在实际执行中中央和地方各级政府之间在支出范围上存在着很多不合理的重叠交叉,越位、缺位、错位问题相当严重。


一是部分应该由中央政府负责的事务交给地方处理,如国际界河的保护,跨流域江河的治理,跨地区污染治理,海域和海洋的使用管理支出等还有本应由中央政府全部承担的武警部队、预备役部队、消防、边防和警卫业务费等国防性支出,也要求地方政府承担一部分。


二是一些应由地方财政负担的事权,中央也承担了较多的支出责任,比如目前村级组织办公场所、基层政法机构装备、农厕改造、农村文化建设等应由基层安排和管理的项目,中央财政也设立了相应的专项投资,由于目前政府间事权和支出责任存在划分不清晰、不合理、不规范的问题,不可避免地造成了政府间职能交叉、责任不清,一定程度影响了政府提供公共服务的效率。


三是这些年中央财政对下划单位只管基数内支出,不管增量支出,中央企业分离办社会职能工作启动后由于只管基数不管增长部分,给地方财政造成很大压力。


分税制改革以来,中央政府和地方政府在收入划分方面做了多项改革和调整,集中表现为中央的集中度越来越高,政府间纵向财力“失衡”的问题日益突出。总的趋势是财权层层上收,事权层层下放,中央政府的财政集中度越来越高,支出范围也越来越广泛,而地方政府财政虽然逐年增长,可财政的困境也与日俱增。以山东省为例,全省140个县区中,就有40个县区财政收支自身难以平衡,烟台地区40%的乡镇居然收不抵支,造成中央财政“喜气洋洋”,县乡财政“哭爹喊娘”的尴尬局面。


近几年中央政府不断地给地方各级政府下达政策,分派任务,尤其是民生方面,往往是中央政府“请客”,地方政府掏钱。如近年新增的社会保障、就业再就业、新型农村合作医疗、农村和城镇居民医疗保险、农村居民最低生活保障、免除农村和城市义务教育阶段学杂费等多项政策,以及中央下放的地勘、高校、煤炭等单位均要求由省财政全部或省以下政府承担,使省级财政的调控能力不断下降,县乡基层政府的财政更是入不敷出。


合理界定中央与地方的支出责任和收入划分的建议:在加快政府职能转变,明确政府和市场职能作用的基础上,遵循受益范围、成本效率、公共服务物品属性等事权划分原则,逐项科学界定中央与地方政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的事权和支出责任,着重强化中央财政的支出责任,把中央应当管理的事务管起来,从而减少不必要的专项转移支付,提高行政管理效率。其中,对全国性、跨区域的支出事项,比如养老保险、国家安全、食品药品安全、武警边防、海域管理、跨区域水利建设及污染防治等,事关全局利益,涉及多个省份,地区间协调成本过高的项目,应当尽快上划中央管理,并逐步通过法律形式予以明确,为省以下体制改革奠定基础。


在政府间的支出责任短期内难以全部界定清楚的情况下,建议对受益范围外部效应较强的项目,如义务兵家庭优待金、重大疫情防治、跨省流域生态综合治理、重大涉农补贴项目,以及由地方承担的国家安全经费的部分支出也应由中央统一负担。其余由地方政府承担的支出责任,省、市、县、乡也相应作出明确的界定。



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02

转移支付制度有待改善



经过十几年对转移支付制度的不断完善,现已将转移支付划分为税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。从近年来的实际运行看,存在的问题也越来越突出。


一是税收返还不具有均衡地区间财力差异的功能。税收返还的原则主要是确保地方利益,平衡地区财力,两税返还在执行中,表现为税收额度多的地区多返还,税收额度少的少返还,没能发挥应有的均衡地区间财力差异的作用。


二是一般性转移支付的比例依然较低,其中还有一部分名义上是一般性转移支付,实际运行中仍属于专项转移支付范畴。各级地方政府一直对一般性转移支付反映强烈,中央也下决心要改变这种状况,但是直至今日,一般性和专项转移支付的比重仍达53.3%和46.7%。实际运行中的一般性转移支付中还包含涉及社会保障、教育、农林水等方面专项用途的支付,地方政府仍然不能统筹使用。从山东省2012年实际情况看,中央下达给该省的一般性转移支付716.43亿元,专项转移支付804.63亿元,共计1521.06亿元,从表面看两项比例为47.1:52.9,但省里可以统筹使用的却只有185.49亿元,只占转移支付总额的12.2%。


三是专项转移支付存在的问题突出。首先表现在“多龙治水”,中央许多部门都设有专项转移支付资金,由于部门之间职能交叉,资金使用标准不一,信息不对称,导致地方在项目选择、资金投向方面很难协调一致,容易出现多头申报。如仅扶持中小企业发展方面的专项资金就有科技型中小企业创新基金、科技型中小企业创业引导基金、中小企业发展专项资金、地方特色中小企业发展资金,所以逼得地方政府不得不“跑部要钱”,四处求人。其次是中央主管部门直接受理地方政府逐级上报的项目计划和资金申请,直接组织项目论证,直接下达资金计划到每一个具体项目,这种模式耗费了大量的时间和精力,造成资金使用过于零星分散、使用效率不高。据青岛市2012年的统计,该市当年的专项转移支付中,数额低于500万元以下的多达132项,每个项目平均额度仅有183万元,最少的仅有1万元,补助项目数量庞杂,投入零星分散,大大降低了资金使用效益,直接影响了财政政策实施效果。尤其是近些年来中央出台的一系列政策和安排的转移支付资金,大都要求地方政府资金配套,造成地方财政压力很大。还有一些困难地区由于无力配套,而得不到相应的转移支付资金,造成穷的更穷、富的更富,这就从根本上背离了转移支付资金平衡地区差距的原则。


加快完善转移支付制度的建议:结合政府间收入划分以及事权和支出责任的调整,进一步完善转移支付制度,为实现财力与事权相匹配的改革目标提供保障。


一是优化转移支付结构。1994年分税制改革时,中央专项转移支付只有300亿元,到2012年竟高达1.88万亿元,今年预算安排了1.93万亿元。专项转移支付规模过大,既加大了体制成本损耗,也不利于地方统筹安排财力,如果再要求地方配套,地方财政的负担就会更加沉重。因此,下一步应科学设置、合理搭建一般性转移支付和专项转移支付框架,建议中央下决心降低专项转移支付比重,加大一般性转移支付规模和比重,建立中央对地方均衡性转移支付增长机制,提高转移支付补助系数,逐步补足地方财政收支缺口。分类规范专项转移支付项目,控制总量规模,对到期项目、补助数额小,难以体现政府调控政策意图的项目应予取消;对交叉、重复的项目应重新清理和归并;并大幅减少地方配套项目,将地方配套的总体负担控制在可承受的范围内。


二是完善转移支付分配方法。东中西部地区划分是上世纪九十年代制定的,经过这么多年,各地区的财力格局已经发生了很大变化,加上过去地方财政的供养范围主要是行政事业单位人员,现在公共财政的保障范围已覆盖城乡各个领域,且保障标准越来越高,原有的东中西区域划分已不能客观反映各地的实际保障水平。因此,建议取消国家按照东中西分类确定不同地区补助政策的办法,加快研究出台地方财政保障能力综合评价体系,通过综合考虑人口、财力水平和基本支出需求等因素,合理确定对各地的补助比例,以体现中央补助政策的规范性、公平性,促进基本公共服务均衡化。


三是健全完善主体功能区转移支付制度。结合实施全国主体功能区规划,研究制定符合生态区、水源地、粮食主产区、资源枯竭地、海岛等不同主体功能区特点的奖补政策和办法,建立健全主体功能区生态利益补偿机制,优先补足禁止类开发区和限制类开发区的财政收支缺口,推进主体功能区建设,构建科学合理的区域经济社会和生态协调发展格局。


四是建立健全县级基本财力保障长效机制。中央财政建立县级基本财力保障机制以来,极大地调动了各级政府加强县乡财政建设、保障和改善民生的积极性,有效地缓解了基层财政收支矛盾,得到了地方各级党委、政府和基层干部群众的充分肯定。建议中央把县级基本财力保障机制作为一项制度固定下来、坚持下去,不断加大资金补助力度,为促进县乡经济社会发展、全面建成小康社会奠定基础。


(2013年5月在中央党校省部级班学习时的研究报告)


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