韬海论丛 | 2020年第18期 “十四五”海洋生态工作展望

来源:中国海洋发展研究中心   发布时间:2020-12-01 10:33:53 
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为方便读者快速了解海洋发展研究领域的热点问题和最新研究成果,中心推出“韬海论丛”栏目。以期通过专题形式探讨热点问题,多角度反映专家观点,为关心海洋研究的学者提供最新资讯。

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本期专题:

“十四五”海洋生态工作展望

2020年第18期

 

论题速览



01


中国海洋生态学的发展和展望


李永琪,中国海洋大学海洋生命学院教授、名誉院长,中国海洋发展研究中心研究员;

唐学玺,中国海洋大学海洋生命学院教授、中国海洋发展研究中心研究员。



02


我国海洋生态环境保护:现状与未来


关道明,国家海洋环境监测中心主任、研究员,中国海洋发展研究中心研究员关道明等。



03


国家海洋生态环境保护战略重点任务建议


姚瑞华,生态环境部环境规划院海洋生态环境规划研究中心正高级工程师;

王金南,生态环境部环境规划院院长、研究员,中国工程院院士;

王东,生态环境部环境规划院副总工程师。



04


海洋生态环境保护工作面临的机遇和挑战


张灿,国家海洋监测中心高级工程师;

曹可,生态环境部海河流域北海海域生态环境监督管理局副局长;

赵建华,国家海洋监测中心正高级工程师。



1


中国海洋生态学的发展和展望



【论点撷萃】

海洋生态学是生态学的一门重要组成学科,是海洋资源开发与利用、海洋生态环境保护和海洋综合管理的重要科学基础之一,对构建海洋命运共同体有重要作用。面对国际上学科的快速发展我们还有差距,许多海洋生态奥秘有待揭示,建设海洋生态文明也刚起步。为此需要我们再出发,在理论、预测、应用、人才培养方面创造性地工作,而如何在海洋生态研究与应用领域,实现信息化、智能化更需尽快迈开步伐。

——李永琪,唐学玺




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生态学是研究生物界的结构、功能及与其生活环境相互联系、相互作用规律的一门科学,由于它能提供一些解决人类可持续发展所面临的资源、环境和全球气候变化困境的有益良方,因而受到了普遍的重视。20世纪末,联合国教科文组织曾提出,要把生态学知识普及到每个人,做到家喻户晓。海洋生态学是生态学的一门重要组成学科,是海洋资源开发与利用、海洋生态环境保护和海洋综合管理的重要科学基础之一,对构建海洋命运共同体有重要作用。回顾中国海洋生态学的发展,让我们迈步为建设海洋强国再出发,期望有所助益,故呈此文。

一、主要进展

查清了中国近海生物多样性和生态特点。

为全面掌握中国近海海洋生物资源和生物多样性状况,从1953年“烟台、威海渔场及其附近海域的鲐鱼资源”调查起,国家和地方先后组织了全国或局部海域的综合调查。在此背景下,中国学者全面开展了海洋生物分类、物种多样性和生态类型的研究,发现了大量新物种,对中国近海主要生态类型的种群分布、群落特征和多样性状况有了全面的了解,为渔业、海洋生态环境保护提供了宝贵的科学基础。

深入开展了海洋生物生产力和生态过程的研究。

海洋初级生产力,是海洋生态系统能流的基础,是全球碳循环、气候变化、渔业资源评估关键的环节,也是海洋科学、海洋生态学、水产资源学等领域研究的热点之一。中国学者从20世纪开始即对海洋初级生产力的研究方法进行研究。1970年代末起开始对近海海湾、河口、上升流和渤、黄、东、南四个海域以及黑潮区进行初级生产力的调查,估算了浮游植物的现存量和初级生产力水平,基本掌握了中国近海的初级生产力及其分布、变动规律。国际上,新生产力、微食物环概念的提出,以及海洋微型生物(尤其是细菌、病毒)在碳循环中重要作用的揭示,大大促进了中国初级生产力的研究。

海洋次级生产力。以浮游生物为主的海洋次级生产力,在海洋生态系统中起承上启下的作用。70年来,中国学者在海洋浮游动物的个体、种群和群落生态学领域进行了较全面、系统的研究,取得了丰硕的成果。随着生态模型与生物地球化学模型在海洋学研究中的发展,功能群在海洋生态学的研究中受到了重视。

海洋生态动力学研究。中国海洋生态动力学的研究发展几乎与国际同步。中国科学家于1991年即进入国际“全球海洋生态系统动力学研究计划”科学指导委员会,参与计划的制定和促进发展等活动。在苏纪兰、唐启升院士的大力推动下,1996年,国家自然科学基金委启动了“渤海生态系统动力学与生物资源持续利用”重大项目。1999年,在国家973计划中,又启动了“东、黄海生态系统动力学与生物资源可持续利用”研究项目。在此领域,通过多年研究取得了丰富成果。

揭示了中国沿海生态灾害发生的原因、过程和机制。

在污染、栖息地受损、过度捕捞及全球气候变化多重压力下,中国沿海生态系统的健康受损。这突出表现在局部海域污染严重,海洋生态灾害频发,一些典型海洋生态系统(如红树林、珊瑚礁、海草床等)在规模、结构和功能上都出现了严重退化,引起党和国家的高度重视。科技部、国家自然科学基金委、中国科学院、国家自然资源部等部门均设立多项重点项目或专项,组织国内专家进入深入研究。通过30多年的研究,掌握了中国近海生态环境状况,揭示了海洋生态灾害发生的原因、过程和机制,并促进了海洋环境生态学学科的发展。

为极地和大洋生态研究做出了贡献。

中国从1984年建立南极第一座考察站-长城站起,已先后建立了中山站,昆仑站,泰山站等。进行了30多次包括南极大陆和邻近海域综合调查。从1999年起,先后多次对北极进行了考察。先后开展了“南大洋生物生态学”、“生物地球化学与通量”、“北极海域系统功能现状考察及其对全球变化的响应”等调查研究。在海洋生物群落结构组成与多样性现状,关键生物种与资源分布和生态适应性等方面的调研成果,为极地海洋的生物资源变化,模型建立以及应用评估提供了大量数据。

值得提出的是,近十多年来中国在对大洋,深海和海山的调查研究有了长足的进步。如“蛟龙号”先后对中国南海、东太平洋金属结核区、西太平洋海山结壳勘探区、西南印度洋脊多金属硫化物勘探区、西北印度洋脊多金属硫化物调查区、西太平洋雅浦海沟区、西太平洋马里亚纳海沟等七大海区开展了上百次下潜。在中国南海区初步查明了南海冷泉区和海山生物群落特征,西南印度洋中国多金属硫化物勘探区共附生微生物多样性,证实了西太平洋采薇海山与维嘉海山区大型底栖生物分布具有良好的联通性;初步查明雅浦海沟北段西侧生物群落结构,微生物(细菌,古菌,真菌)的多样性特征等。

中国科学院“热带西太平洋海洋系统物质能量交换及其影响”A类先导项目,自2013年启动以来,在大洋、深海、海山的生物生态调查取得了可喜的成果。在国际上率先开展热液喷口流体温度梯度原位探测,在马努斯热液口探明20余个热喷口(最高温度344 ℃),使用自主研发的深海热液口流体温度仪和拉曼光谱仪获得了热液口周围的温度梯度和物质组成数据。首次在国内1 800~2 000 m的热液区开展深海大型生物的原位培养、环境胁迫、深海生物的水族箱培养等试验。在马努斯海盆1 700 m的深海热液区,获得了大量的海洋生物样品,发现了一些新的生物种类。实现了深海热液大型生物的实验室培养,成为继日本和德国之后,第三个可以在实验室进行深海热液大型生物培养的国家,打破了传统认为超过1 500 m的深海大型生物不可培养的观点。另外,张偲院士的研究组,在开展深海微生物的研究和利用方面也取得了显著的进展。中国海洋大学张晓华教授研究组,首次发现了太平洋马里亚纳海沟10 400 m水深处存在大量能够降解烃类的细菌。

除外,中国学者围绕全球气候变化的生态效应也开展了许多有益的工作。另外,在海洋酸化,臭氧层空洞对海洋生物的影响也开展了许多研究。

二、发展建议

70年来,中国海洋生态学的研究取得了长足的进步,迈入了世界先进行列。本文限于作者的水平,概述难以全面、系统。但从上述已取得的成就就让我们激奋。面对国际上学科的快速发展我们还有差距,许多海洋生态奥秘有待揭示,建设海洋生态文明也刚起步。为此需要我们再出发,在理论、预测、应用、人才培养方面创造性地工作,而如何在海洋生态研究与应用领域,实现信息化、智能化更需尽快迈开步伐。

我们建议:通过深入分析中国近海和大洋的大量调查、监测、实验数据和模拟,能更多地提炼出规律性的认识,提出有影响的假说、理论;加大对深海、大洋,尤其是“暗”生态系统的生态过程研究;深入开展人类生产、生活及全球气候变化多重压力对海洋生态系统的影响及良好对策;促进海洋生态学研究方法、设备的信息化和智能化;加强海洋生态学与其他海洋科学学科以及经济、社会、人文、管理科学的融合,努力为海洋生态文明建设多做贡献。

*节选自《中国海洋生态学的发展和展望》,原刊于《中国海洋大学学报(自然科学版)》2020年09期,作者李永琪,系中国海洋大学海洋生命学院教授、名誉院长,中国海洋发展研究中心研究员,享受国务院特殊津贴;唐学玺,系中国海洋大学海洋生命学院教授,中国海洋发展研究中心研究员。

 


2


我国海洋生态环境保护:现状与未来



【论点撷萃】

保护海洋生态环境,是关系民族生存发展和国家兴衰安危的重要工作,海洋生态环境的变化直接影响文明的兴衰演替,必须始终尊重海洋、顺应海洋、保护海洋,坚定不移地守护好中华民族的蓝色家园,构建美丽和谐之海;是事关经济高质量发展的重要工作,在陆域资源逐步匮乏的大背景下,兴海之利、依海富国将成为我国经济社会发展的重要方略,加快建设绿色可持续的海洋生态环境,充分发挥海洋生态环境保护对涉海经济发展的倒逼作用,助力实现高质量发展。

——关道明,梁斌,张志锋




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海洋生态环境保护工作要继往开来,在总结历史经验的基础上,坚持陆海统筹、防治结合、过程控制、综合治理的基本原则,建立从源头预防到末端控制的海洋环境现代化治理体系,逐渐完善现代海洋生态保护管理体系,为海洋经济高质量发展和深入推进生态文明建设提供有力保障。

一、当前海洋生态环境保护管理面临的机遇与挑战

习近平生态文明思想为新时代海洋生态环境保护工作提供了方向指引。“十三五”以来,中央审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等系列政策文件,并将生态文明写入宪法,生态文明建设不断拓展和深化。全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想,提出新时代推进生态文明建设的六项原则,作出了系列战略部署,为持续深入推进生态文明建设提供了根本遵循和行动指南,也为海洋生态环境保护指引了方向。

建设美丽中国纳入“两个一百年”决策部署为海洋生态环境保护工作设定了目标。党的十九大对新时代中国特色社会主义建设作出“两个一百年”的决策部署和两个阶段的战略安排,将“建设美丽中国”作为社会主义现代化强国目标的重要组成部分,将“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”纳入民生范畴,与“五位一体”总体布局对应起来,成为全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略任务。

机构改革为海洋生态环境保护提供了体制优势。《深化党和国家机构改革方案》将海洋环境保护职责整合到新组建的生态环境部,打通了陆地和海洋,贯通了污染防治和生态保护,为我们在更高起点、更深层次谋划陆海统筹的生态环境保护工作提供了前所未有的体制优势、机制保障和政策红利;强化了陆海的全盘谋划和有机联系,增强了陆海污染防治协同性和生态环境保护整体性,为统筹开展陆海生态环境保护工作、建设从山顶到海洋的生态环境治理体系提供了重要支撑和基础保障。

生态环境治理取得的重大成就为海洋生态环境保护奠定了坚实基础。通过实施大气、水、土壤污染防治行动计划,全国生态环境质量总体改善,为海洋生态环境质量改善创造了前所未有的历史条件。渤海综合治理攻坚战提出了降低陆源污染物排放、实施严格围填海管控、构建和完善海上污染防治体系等关键目标,在渤海率先探索海洋生态环境综合治理的方法和途径,为“十四五”期间在全国开展海洋生态环境保护与治理提供实践经验。通过严格围填海管控和实施“蓝色海湾”生态环境整治修复等系列工程,有效遏制了海岸线、滨海湿地和重点海湾生态退化趋势,为拓展海洋生态空间、扩大优质生态产品供给、提升海洋高质量发展水平等奠定了坚实基础。

依然严峻的形势对海洋生态环境保护提出更高要求和挑战。从近年来海水水质变化趋势看,我国管辖海域的海水环境质量呈现持续向好态势,但近岸局部海域污染仍较为严重,海洋生态系统退化问题仍然突出,海洋生态灾害与突发环境事故风险居高不下。从海洋生态环境治理机制看,沿海地区发展与保护的矛盾不断凸显,全国人大专项执法检查发现了海洋生态环境保护的诸多管理问题,陆海统筹的海洋生态环境保护监管体系仍不健全,海洋生态环境法规制度体系不能满足新时期需要。此外,海洋垃圾等全球性海洋生态环境问题对我国海洋生态环境保护提出了严峻挑战。

二、未来海洋生态环境保护管理发展思考

进一步明确海洋生态环境保护工作的基本定位。习近平生态文明思想和习近平总书记关于建设海洋强国的重要论述,为做好海洋生态环境保护工作提供了方向指引、根本遵循和实践指南。保护海洋生态环境是关系民族生存发展和国家兴衰安危的重要工作,海洋生态环境的变化直接影响文明的兴衰演替,必须始终尊重海洋、顺应海洋、保护海洋,坚定不移地守护好中华民族的蓝色家园,构建美丽和谐之海。保护海洋生态环境是事关经济高质量发展的重要工作,在陆域资源逐步匮乏的大背景下,兴海之利、依海富国将成为我国经济社会发展的重要方略,加快建设绿色可持续的海洋生态环境,充分发挥海洋生态环境保护对涉海经济发展的倒逼作用,助力实现高质量发展。保护海洋生态环境是事关人类共同命运的重要工作,海洋生态环境保护日渐成为构建人类命运共同体的关键领域和重要议题。必须要站在对全人类生存环境高度负责的制高点上,深度参与全球环境治理,形成全球海洋生态环境保护和可持续发展的解决方案。

加快健全完善海洋生态环境保护法律法规和制度体系。加快构建新的管理体制下海洋生态环境保护“四梁八柱”,重点构建完善四个体系:一是法律法规体系,重点做好《中华人民共和国海洋环境保护法》的修订工作,协同推进海洋倾废条例、防治陆源污染条例等配套行政法规的修订,以及海洋基本法、海岛保护法、大洋矿产资源勘探开发管理法和南极管理法等法律的制修订;二是标准规范体系,要统一和完善涉海技术规范和评价标准,研究制定分海域的海水水质评价标准,加快制定海洋环境在线监测、海洋生物多样性保护、海洋新型污染物分析评价等领域标准规范,做好陆海监测评价方法和标准的统筹衔接;三是管理制度体系,在健全完善原有海洋工程、海岸工程等相关制度体系的同时,加快建立源头严防、过程严管、后果严究的新制度体系,加快推进“湾(滩)长制”、海上排污许可等制度建设;四是监测业务体系,推动建立统一的全国海洋生态环境监测网络,做好监测网络的陆海统筹衔接,加快建立部门间、央地间监测力量共建、监测数据互联、监测信息共享机制,统一监测方案、统一评价标准、统一信息发布。

强化从严从紧的政策导向。从海洋生态环境监督管理的基础职责出发,统筹好生态和环境、陆上和海上、政府和企业的监督管理,着力加强五个方面的海洋生态环境监督管理:一是强化生态监管,加快建立基于卫星遥感等手段的海洋生态监管体系,重点加强海洋保护区、海洋生态保护红线区、海洋生态修复工程实施区的监管;二是强化陆源监管,尽快出台“入海排污口管理规定”等规范性文件,持续推进非法和设置不合理排污口清理整顿;三是强化海上监管,建立海洋石油勘探开发、围填海等海洋工程和海洋倾废管理事前事中事后全流程监管体系;四是强化党委政府督察,强化海洋生态环境保护领域的督察力度,将涉海工程建设项目、海洋生态保护修复等内容纳入督察范围;五是强化企业监管,构建以排污许可证、“双随机一公开”为核心的监管体系,率先在海洋石油勘探开发等行业建立实施排污许可制度。

实现新的“四个转变”。在打好近期的重点海域综合治理攻坚战的基础上,着力打造“海洋生态环境监视监测、海洋污染防治和环境治理、海洋生态保护和恢复修复、海洋环境风险防控和生态安全保障、全球海洋环境治理和国际履约、海洋环境监督管理和执法监察”六大工作体系,构建支撑“两个一百年”决策部署的战略目标格局、落实高质量绿色发展的空间管控格局、提升监测监管应急能力的综合能力格局以及完善陆海统筹联动机制的多元共治格局。总体实现新的“四大转变”:从“打赢重点海域污染防治攻坚战”向“近岸海域生态环境质量全面改善”的转变,从“遏制海洋生态退化趋势,恢复修复受损海洋生态系统”向“拓展海洋生态空间,增强优质海洋生态产品供给能力”的转变,从“定点定时监测评估”向“立体动态监测预报”的综合能力转变,从“近岸海域污染防治为主”向“海洋污染防治、生态保护、风险防控、全球治理并重”工作格局的转变。

*节选自《我国海洋生态环境保护:历史、现状与未来》,原刊于《环境保护》2019年17期,作者关道明,系国家海洋环境监测中心主任、研究员,中国海洋发展研究中心研究员,享受国务院特殊津贴;梁斌,系国家海洋环境监测中心副研究员;张志峰,国家海洋环境监测中心副主任。



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国家海洋生态环境保护战略

重点任务建议



【论点撷萃】

海洋生态环境保护战略重点就是“以点(河口、海湾)带线(入海河流),以线促面(流域所辖区域),点面结合”推进陆海污染防治格局以及治理体系的建设,污染防治和生态保护两手发力促进海洋生态系统恢复和生物多样性保护,事前预报预警、事后联合处置提升应对环境风险及海洋灾害能力,央地间、部门间以及政策间多方联动助力形成保护海洋生态环境的大格局,深化“蓝色伙伴关系”共同构建海洋命运共同体。

——姚瑞华,王金南,王东




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一、陆海统筹协同治理海洋污染

构建“流域—河口(海湾)—近海”系统保护的治理格局。衔接和支撑长江经济带、黄河、粤港澳大湾区等国家重大战略实施,推动长江流域—长江口(杭州湾)、黄河流域—黄河入海口、珠江流域—珠江口等流域海域联动治理;以河口海湾为重要控制节点,将海洋的氮磷控制需求溯源到关联流域及区域等,建立流域入海断面交接机制,强化入海断面总氮总磷指标浓度控制;总结渤海综合治理攻坚战的经验,在重污染海域和海湾推动国控入海河流消劣行动向省控、市控断面的拓展,优先解决省(区、市)域内独流入海河流污染问题。

完善“近岸海域—入海排污口—排海污染源”全链条的监管体系。总结渤海综合治理攻坚战入海排污口排查整治的经验,在粤港澳大湾区、杭州湾等湾区,按照“排查、溯源、监测、整治”的工作步骤,强化入海排污口的分类管理和整治;根据海洋保护目标确定入海排污口的控制要求,倒逼排海污染源加大污染治理力度,提高排放标准,减少入海污染物;不断完善“近岸海域—入海排污口—排海污染源”管理链条,逐步形成权责清晰、监控到位、管理规范的入海排污口监管体系。

强化直排海污染源、海上污染源两类源的监管。重点推进直排海污染源的达标行动,全面衔接国家海水养殖尾水排放的管控要求,推进海水养殖尾水治理。严格落实排污许可管理制度的相关要求,开展码头、港口、造船厂、修船厂、深海排污口及海上工程等各类污染源排污许可核发技术规范研究,摸清各类污染源的污染排放特征、主要污染因子、排放周期等,基于海洋保护要求,确定直排海污染源、海上污染源的排放限值和排放总量要求,确保依法排污、持证排污。

二、系统开展海洋生态保护修复

强化陆海协同生态空间的保护。基于陆—海相互作用确定陆海空间影响范围,通过河口海岸水动力过程分析等,研究划定海陆衔接的空间管控单元,形成陆海协调一致、功能清晰的空间管控分区,研究提出陆海协同保护的对象、目标指标及用海行为的负面清单等。鼓励有条件地区通过受损海域海岛修复、港口空间资源整合等方式,将部分建设用海空间转化为海洋生态空间。

加强海岸带保护与利用管理。充分发挥海岸带陆海空间耦合载体的作用,以海岸线为轴,统筹海岸线两侧资源配置、经济布局、环境整治和灾害防治等功能和需求,实施以生态系统为基础的海岸带综合管理,实施岸段分区分类分级的精细化管控,综合考虑海岸带不同岸段类型的生态敏感性、功能特点和市民亲海诉求等因素,不断增加公众亲海空间。

滨海海洋生态系统的保护修复。积极推进沿海生态受损海湾、滨海湿地,以及受损的或具有特殊用途、特殊保护价值的海岛保护与修复。因地制宜开展“南红北柳”湿地修复工程,恢复滨海湿地的重要生态功能,重建绿色海岸、红滩芦花等生态景观,筑牢海岸带绿色生态屏障。

保护海洋生物多样性。加大河口、海湾、海岸带典型海域生态系统、物种、基因和景观多样性保护力度,完善保护网络体系。加强生物多样性资源本底调查和评估,完善生物多样性监测预警体系,强化生物多样性保护优先区域的保护;完善外来物种监测预警及风险管理机制,开展外来入侵物种综合防控。

三、严格防范海洋环境风险发生

建立海洋环境风险排查评估机制。针对赤潮(绿潮)高发区、石油炼化、油气储运、危化品储运、核电站、海底管线、海岸堤坝等重点区域,积极开展风险调查及评估,划定重点防御区,各个区域实施差异化的防护措施,在重点区域、重点行业集中布控,构建事前防范、事中管控、事后处置的全过程、多层级风险防范体系。借鉴江苏省化工产业安全环保整治提升的做法,大幅压减环境敏感区域、城镇人口密集区、化工园区外和规模以下化工生产企业数量,依法关闭安全和环保不达标、风险隐患突出的化工生产企业,限期取缔和关闭列入国家淘汰目录内的工艺技术落后的化工企业或生产装置等,从根本上全力防范和遏制突发环境事件发生。

完善海洋生态灾害和环境突发事件应急响应机制。建立天地一体化监视监测网络和预报预警应急响应体系,利用卫星等手段实现对溢油、赤潮、绿潮、危化品等高危险区的高频监视监测,加强海洋突发污染事件以及生态灾害的应急监测与预警系统建设,有效提升海洋灾害和环境突发事故应急预警预报能力,减少海洋灾害造成的损失。

四、建设海洋生态环境保护治理体系

完善海洋生态环境保护法规标准制度。衔接海洋环境保护法的相关要求,严厉打击破坏生态系统、污染海洋环境等违法行为。加强海陆环境标准体系衔接、排污许可管理制度体系衔接、河长制和湾长制管理制度体系衔接等研究,实现陆海一体化管理。完善海洋生态补偿及赔偿等制度体系,建立保护海洋生态环境的激励和约束机制。

补齐海洋生态环境保护的能力短板。开展海洋生态环境保护责任体系研究,基于陆海交互影响、区域间交互影响等特征,合理划定海洋生态环境保护的事权范围,建立海洋生态环境保护的责任体系。全方位参与全球海洋治理,保障我国海洋权益,提高海洋领域国际话语权和影响力。

构建合力保护海洋生态环境的大格局。加强海洋生态环境保护的调查、监测、预报、预警、应急等能力建设,建立部门间、央地间海洋信息共享机制以及联动保护机制;发挥政府引导的积极作用,调动企业、公众参与海洋生态环境保护的积极性和主动性,形成党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的大海洋保护格局。

五、积极参与全球海洋治理

构建近岸、近海、远海和极地大洋全覆盖、多层次的保护格局。基于我国海洋生态环境保护近海强、远海弱的现状,为全面加强对我国300万km2海域的管控与保护,亟须构建覆盖全部管辖海域以及管辖范围外有关领域海洋事务的管控格局。近海地区以着力改善海洋生态环境质量为导向,统筹开展河海的系统治理。远海和极地大洋区域以海洋可持续发展为目标,关注海洋酸化,海洋垃圾和污染,非法、未报告和无管制的捕捞活动,以及栖息地和生物多样性丧失等问题。

全方位拓展国际交流合作。强化海洋生命共同体建设,以推进“21世纪海上丝绸之路”建设为契机,积极发展“蓝色伙伴关系”,深化海洋生态环境保护领域合作,促进海洋资源有效开发利用。积极参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则的制定与实施,促进远海和极地大洋区域资源有序开发利用,全力保障我国海洋生态环境权益。

*节选自《国家海洋生态环境保护“十四五”战略路线图分析》,原刊于《中国环境管理》2020年03期。作者姚瑞华,系生态环境部环境规划院海洋生态环境规划研究中心正高级工程师;王金南,系生态环境部环境规划院院长、研究员,中国工程院院士;王东,系生态环境部环境规划院副总工程师。



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海洋生态环境保护工作面临的

机遇和挑战



【论点撷萃】

机构改革后,生态环境部统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责,“十四五”期间,体制机制改革红利有望在制度体系、能力建设、科技支撑等方面得到全面体现。

——张灿,曹可,赵建华




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一、新形势下海洋生态环境保护面临的问题与挑战

(一)打通陆地和海洋的体制机制优势有待在技术层面持续巩固

生态环境部的组建从体制机制上将原来分散的生态环境保护职责统一起来,实现陆地和海洋等“五个打通”,但从技术层面来说,打通陆地和海洋的任务艰巨,尚需持续巩固和不断深化发展。从管理制度来看,生态补偿制度有待在海洋生态环境保护领域予以延伸,海洋生态保护红线监管有待与陆域生态保护红线一揽子考虑,海洋生态环境损害赔偿制度相对滞后,有待纳入全盘考虑,重点海域总量控制制度有待与排污许可证制度做好统筹,“湾长制”与“河长制”有待衔接并构成一个整体。从评价角度来看,以海水质量评价为例来分析,在近岸海域水质考核中,多年来受限于部门间“面积法”和“点位法”之争,机构改革后,相关评价方法有待继续优化完善,河口区域评价方法也亟待尽快制定。海洋生态环境相关质量标准、排放标准、监测评价标准等技术体系尚处于梳理阶段,亟待将体制机制优势转化为技术优势并服务于新时期海洋生态环境监管工作。

(二)海洋生态环境保护技术支撑能力较为分散,亟待加强整合和实施能力建设

本次机构改革后,原各级海洋生态环境监管部门所具备的技术支撑机构、人员队伍、船舶设备等分散于自然资源部、农业农村部、海警总队、生态环境部等部门。客观上分析,目前海洋生态环境保护专业技术人员能力和硬件能力支撑与职责履行还存在较大差距。

一是海洋生态环境监测能力与海洋生态环境管理职责不匹配。海洋生态环境监测范围除以近岸海域为重点外,还应覆盖全部主张管辖海域,并有待向深远海等利益攸关海域拓展。现有海洋环境监测业务体系在技术支撑、人才队伍等方面欠缺严重,难以支撑近岸以外管辖海域乃至深远海的监测和管理需求,难以应对海洋生态灾害和环境突发事件,特别是一线监测力量的严重缺乏极大制约了我国海洋生态环境保护工作的开展。

二是海洋生态环境监测船舶等基础设施严重缺乏。船舶是海洋生态环境监测和应急处置工作的重要保障,相关船舶的设计有特殊要求,需要配备海水、沉积物、生物等不同采样装置,并具备一定的实验室条件,这些难以通过租用民用船舶解决。目前可用于海洋生态环境监测和应急处置相关的专业船舶分散于各个部门,亟待加强整合并实施能力建设,尽快在作业范围、续航能力、专业化水平等方面满足全海域的海洋生态环境监测和突发事件应急响应的需求。

(三)近岸海域生态环境形势依然严重,新兴全球海洋生态环境问题挑战严峻

从海洋生态环境现状和变化趋势看,我国近岸局部海域污染仍较为严重,海洋生态系统破坏退化问题短期难以得到解决,生态环境风险仍居高不下。在此背景下,我国海洋生态环境保护工作还存在两方面的突出短板。一是生态状况和污染情况底数尚不够清楚。二是新兴全球生态环境问题的技术储备尚显不足。除此之外,受经济社会发展阶段所限,持久性有机污染物排放和释放、海水酸化、海水缺氧、管辖海域外生物多样性缺乏保护等全球性海洋生态环境问题均有待进一步深入研究。

二、“十四五”海洋生态环境保护工作展望

机构改革后,生态环境部统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责,“十四五”期间,体制机制改革红利有望在制度体系、能力建设、科技支撑等方面得到全面体现。

(一)规章制度日益健全,改革成果得到持续巩固发展

法律规章制修订在制度建设方面是重中之重。“十四五”期间,有望落实《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中关于“加快制定和修改海洋环境保护等方面的法律法规”的相关要求,完成《海洋环境保护法》和相关条例修订以及沿海地方海洋生态环境保护法规的修订工作,制修订入海排污口管理、海洋工程环境影响评价管理、海洋废弃物倾倒管理等制度性文件。有望在技术层面,逐步实现海洋和陆域生态保护红线监管、生态环境损害赔偿、生态补偿,总量控制与排污许可,“湾长制”与“河长制”等方面制度的有效衔接,完成海水水质、海洋工程环境影响评价、入海排污口设置、海洋倾倒区选划等标准和技术指南的制修订,完善“十四五”近岸海域水质目标考核方法,出台海洋污染基线调查规程、养殖尾水分区分类排放、河口区域水质评价等方面的国家标准。持续从技术层面巩固发展“打通陆地和海洋”制度红利,将机构改革后的体制机制优势转化为技术优势并服务于生态环境监督管理工作,逐步实现海洋生态环境治理体系现代化。

(二)治理能力逐步提升,基本摸清海洋生态环境底数

能力建设是支撑履职尽责的基础保障。“十四五”期间,有望逐步解决海洋生态环境保护工作在监管支撑、常规监测、专项调查、应急处置等方面的能力不足问题。国家层面和流域海域层面技术支撑能力获得长足提升,能够有效支撑海洋生态环境监管需求。沿海地方生态环境部门及其监测机构有效承接所辖海域内常规监测和应急处置职责,实现职责与能力相匹配的局面。通过各级职能部门和技术机构实施能力建设,逐步形成“陆海统筹、突出近岸、覆盖近海、踏足极地、迈向大洋”的工作布局,以及船舶、岸基、在线、遥感等相结合的监测手段。在此基础上,分阶段实施近岸海域污染基线和生态本底调查,获取我国近岸海域污染基线和生物生态基础数据,摸清我国海洋生态环境家底,明确海洋生态环境问题,提出近岸海域生态修复与可持续发展的对策与措施。此外,逐步健全海洋突发环境事件应急响应体系,构建海洋生态环境突发事件应急船队,建成全国海洋油指纹库,建立国家海洋突发环境应急队伍。通过能力建设,逐步实现海洋生态环境治理能力现代化。

(三)科技能力整合提升,深入参与全球海洋生态环境治理,逐步实现从跟随到引领的转变

科研水平和技术能力是确保海洋生态环境保护工作持续深入发展的根本动力。“十四五”期间,预计我国在海洋生态文明建设领域的科研院所以及社会专业机构相关力量有望从机制创新和能力共享等方面取得突破,获得进一步整合,以五年为期形成合力,进一步提升海洋生态环境保护监管水平。一是深入发展渤海综合治理协同业务攻关平台,整合优势资源,加强渤海乃至其他海域海洋生态环境关键问题研究,积极开展成果集成和示范应用。二是建立全球海洋生态环境热点问题跟踪研究机制,在提升近岸和近海监测能力的基础上,为拓展重点海域、极地、深海大洋监测范围,引领跨界污染和海洋微塑料等新兴全球环境问题做好能力储备。在海洋垃圾和微塑料研究方面,在国际组织、多边和双边合作中提升话语权,结合成果宣传,消除国际负面舆论压力;在管辖海域外生物多样性保护方面,深入参与相关进程,在相关治理框架出台过程中维护我方权益;在“一带一路”沿海国家和极地大洋生态环境治理方面,加大相关标准体系制定及参与力度。通过提升科技能力,深入参与全球海洋生态环境治理,逐步实现从跟随到引领的转变。

*节选自《海洋生态环境保护工作面临的机遇和挑战》,原刊于《环境保护》2020年07期。作者张灿,系国家海洋监测中心高级工程师;曹可,系海河流域北海海域生态环境监督管理局副局长;赵建华,系国家海洋监测中心正高级工程师。

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