《半月谈》刊文:如何救治“生病”的海岸线?

来源:海洋知圈   发布时间:2020-09-11 11:09:07 
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在东部某海洋牧场拍摄的多彩养殖浮漂-李信君-摄




近年来,随着海洋生态保护力度不断加大,国家有关部门实施了“史上最严围填海管控措施”,生态环境部通过多轮环保督察持续聚焦破坏海洋生态的行为,各部门统筹规划、精准施策,进一步加强依法管海、依法用海工作力度,一些违法违规开发使用海域、破坏海岸带和海洋生态的行为正在逐步得到纠正。

但海岸带生态的恢复之路,并不是一帆风顺。半月谈记者在辽宁、海南、广东、河北、福建等多个沿海省份调研了解到,尽管中央多次强调海岸带保护的重要性,并要求地方加强整治修复,但少数地方对修复海岸带仍观念落后、思路不清、措施不力。客观上修复难度大,主观上担心给地方经济带来影响,导致海岸带整治修复出现消极怠工,甚至长时间停摆。当前我国海岸带保护形势依然严峻,海岸带治理尚存围填海土地闲置、大面积围海养殖、海岸线开发利用低质低效、生态功能和自然环境遭破坏、治理体系和治理能力薄弱等多种顽疾。

如何救治“生病”的海岸线,修复仍显脆弱的海洋生态,让大海休养生息?应多措并举、统筹兼顾,从完善立法、强化监管、明确区划、科学保护等层面加强保护自然岸线, 构建统一的空间规划体系,合理开发利用海岸带,实现生态保护与海洋经济发展双赢。




保障海岸带治理成果



部分地区违法违规围填海造地被叫停后,一些问题整改并不彻底。

根据国家海洋督察组此前反馈的围填海专项督察情况,辽宁省已核查的15150公顷区域建设用海规划内填海造地中,空置土地面积9441公顷,空置面积占已填面积的62%。记者近期在该省部分围填海造地区域实地走访了解到,整改情况并不理想。类似的问题,在广东、海南等省份同样表现突出。

记者还在辽宁、河北、福建等省份一些沿海地区看到:垃圾遍布海滩,海水水质恶化,生物多样性锐减,鸟类及重要水生动物栖息地遭破坏……一些地方大规模围填海造地、围海养殖、污染排放及其他开发活动,引发了一系列生态环境问题,海岸线生态系统和自然形态遭到破坏。

这些问题如不追究到底,极有可能出现反弹,造成对海岸带和近岸海域生态的进一步破坏。

强化督导问责。沈阳师范大学法学院院长王旭伟认为,对一些地方存在的执法不严或搞变通、打折扣等做法,应强化督导问责,强化纪委监委对地方主管部门的追责问责力度,督促主管部门强化对违法围填海造地后遗症等问题的处理,促使一些违法违规现象尽早得到纠正,海洋生态得到修复。

强化监管手段。沈阳理工大学原生态教研室主任周海翔曾持续4年,通过实地走访、卫星影像比对等形式对环渤海地区的违法围填海行为进行追踪,得到大量翔实的影像资料。他认为,当前的卫星影像、无人机等科技手段非常丰富,监管部门完全可以借助现代化监管手段,对海岸带和自然岸线进行动态化监管,发现违法违规问题及时处理。

强化社会监督。王旭伟、周海翔等专家呼吁,畅通社会监督举报渠道,号召新闻媒体、海洋环保志愿者及普通民众广泛参与,加强对破坏自然岸线和违法违规占用海岸带行为的监督、举报、曝光等,形成全社会共同保护海岸带和自然岸线的合力,让相关违法行为无处遁形。




实现海岸带治理能力现代化



一些地方在开展海岸带整治修复过程中,存在思路不清、制度缺失、标准不规范、规则可操作性不强、综合立法不尽完善等问题。

系统性有效联动,杜绝上热下冷。南方某市相关负责人表示, 当前生态修复工作任务繁重,该市开展生态修复工作仍未能找准在自然资源改革发展中的定位,未能很好地理清思路,在推进工作上仍以工程项目为抓手,缺乏系统性有效联动。对下级部门海岸带生态修复工作缺乏有的放矢的政策和业务指导,未能充分调动基层的工作积极性,存在上热下冷的现象。

完善制度规范,让海岸带生态治理有章可循。一些地方海岸带修复相关管理办法、技术标准等欠缺,造成海岸带整治修复项目开展流程、项目管理、验收等无据可依,影响了修复工程的开展。

形成海洋开发、利用、保护的整体统筹。海南经济特区法制战略研究基地教授陈昕认为,我国陆地与海洋各自的规划和法律制度之间,缺乏足够的配合与呼应,影响了利用和保护海岸带,尤其是陆海相互作用最强烈的潮间带地区的效果。机构改革之后,部门之间各自为战的现象有所减少,但海岸带管理工作依然涉及多个行政部门,彼此统筹协调仍缺少相应机制。我国大陆海岸线与岛屿岸线长,沿海省份不同级别行政辖区相对独立地管理着本辖区的海岸带,没有形成全国性系统关联,甚至在一个省域内,各地市间也难以形成海洋开发利用的整体统筹。

推进海岸带综合管理立法,让海岸带与自然岸线保护依法有序。近年来,社会各界就“推动海岸带管理立法”呼声高涨,其目的在于解决陆海之间、部门行业之间和行政辖区之间难以统筹协调的问题,但目前这一立法工作仍未完成。

“当前,陆海之间、部门之间和行政辖区之间统筹协调不畅的问题有所缓解,但仍有一些体制机制障碍,制约着海岸带地区自然资源的可持续开发和利用,以及生态环境保护。”大连海洋大学经济管理学院副院长贺义雄分析说,可借鉴国外经验,建立专门的海岸带管理制度,加强各部门、各区域之间的统筹协调,建立适应我国国情的海岸带管理统筹协调机制。

“美国的海岸带管理法中设置了总协调人和各州联络人全覆盖的制度,建立起全国范围的统筹协调网络。它的统筹协调机制还确立了生态优先、保护优先等海岸带管理的基本原则,以及确保运行效率和实施效果的基本规则等。”贺义雄说。

海南省自然资源和规划厅相关负责人表示,在修复过程中,要分清生态修复工程与伪生态修复工程之间的区别,防止个别单位在生态红线保护范围内开展工程建设,以生态修复之名,行破坏生态之实。




构建统一空间规划体系



当前,我国国土空间规划体系正在编制实施当中。海洋功能区划作为国土空间规划体系的重要组成部分,应在“多规合一”要求下统一其规划目标、管制要求、核心内容和空间基准体系。海洋功能区划需从区划的期限、目标、层级、分类、评估等方面进行调整和完善,使其更好发挥出保护海洋及海岸带生态的作用。

——完善海洋功能区划期限及目标的设置。贺义雄说,此前的海洋功能区划在现实海域类型界定、区划功能实现时间等方面缺少清晰明确的规范,可借鉴土地利用总体规划中设置近期和远期目标的特点,增设区划中期目标,以便定期评估海洋功能区划实施情况及适时修编。

——增加海洋生态保护、海岸带生态环境整治修复等功能区类型。“海洋作为‘生态空间’的一种形式,其主体功能是提供生态服务和生态产品。因此新的海洋功能区划应在分类体系中增加海洋保护、海岸带生态环境整治修复等功能区类型,为新增海洋保护区的选划、海洋保护区网络的形成与完善增加依据。” 贺义雄说。

——协调海洋功能区划与海岸带综合保护利用规划二者的关系。海洋功能区划确定了海域的主导功能,海岸带综合利用规划则是综合考虑自然、经济、社会等条件,选择最适合的方向、目标,提出相应的措施和策略。目前,我国还没有全国性的海岸带综合利用规划,如何处理好全国的海洋功能区划与海岸带综合利用规划二者之间的关系,规范保护与开发的边界,实现海岸带生态保护与海洋经济开发之间的平衡,是一个重要问题。

与此同时,可创新海岸带及自然岸线保护举措,通过加强近岸海域生态保护与修复,减少海蚀、海侵等现象的出现。

——设立海岸线保留区制度。辽宁社会科学院研究员毕德利表示,海岸线具有稀缺性,也具有普遍性,在谋划海岸带综合保护利用规划时不可能对全部的岸线都建立自然保护区加以保护,因此需要创新保护方式,保护珍贵的海岸线资源。对于大多数的海岸线来说,可根据可持续发展原则,建立海岸线保留区制度。根据不同的岸线类型,确定不同岸线的保留比例。海岸线保留区制度以保护居民接近自然海岸线为目标,使其可以满足后代发展的需要,同时也满足海洋经济发展的现实需要。

——实行海岸退缩线制度。周海翔等专家介绍说,海岸线区域是海陆作用最为明显的区域,全球气候变化加剧了海平面上升的趋势和海洋灾害的发生概率。海岸线附近地区也是人口最为密集的地区,一旦发生海洋灾害造成的损失也相对较大,因此需要禁止对靠近海岸线一定范围内区域的开发利用。“比如说,海岸退缩线向海一侧不允许有任何建筑,以避免海水侵蚀和破坏。”

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