国防科技工业和武器装备建设

改革发展必须朝向五个转变

远望智库特约专家  谭云刚

我国国防科技工业和武器装备建设，取得了举世瞩目的历史性成就，为我国国家安全和发展做出了重大贡献。但是，由于封闭观念的禁锢、计划体制的束缚、垄断格局的限制、政策标准的制约、准入门槛的阻碍和信息渠道的隔离，国防科技工业和武器装备建设没有更广泛地利用整个国家乃至世界的科技、经济、人才等资源，建立在最先进的技术与质量基础之上，与“能打仗、打胜仗”的要求还有不小差距。未来30多年，是实施质量强国科技强军的新时代、是实现武器装备现代化的新时代、是为建成世界一流军队提供一流武器装备的新时代。国防科技工业和武器装备建设的改革发展必须适应新时代的新要求，朝着计划向市场、垄断向竞争、分割向融合、守旧向创新、靶场向战场的转变。

一、计划向市场转变

改革开放40年来，我国社会主义市场经济体制已经基本建立，国防科技工业和武器装备建设的市场环境发生了巨大而深刻的变化。国内民营企业2800万家，注册资本165万亿元，高技术民营企业近13万家，占全国的70%，创造了70%的技术创新成果。我国加入世界贸易组织18年来，特别是去年习主席提出要加快加入WTO政府采购协议进程后，我国国防科技工业和武器装备建设将有更多机会充分利用和配置国际国内两大市场的人才、技术、资金、设备、信息等资源。然而，我国武器装备科研生产和采购管理体制仍然具有浓厚的计划经济色彩，国防科技工业和武器装备规划计划的制定局限于国防科技工业和军队内部，甚至局限于军队装备系统内部，没有将民口资源纳入国防工业和装备采购规划计划。武器装备科研生产管理和采购工作习惯于计划经济体制下更多地运用行政手段管理，忽视了市场观念、竞争意识、价值规律的作用。对社会主义市场经济体制下，既要充分发挥社会主义制度集中办大事的优越性，又要充分利用市场对装备建设资源配置的决定性作用认识不够。

国防科技工业和武器装备建设改革发展必须确立“大国防”观念，规划计划制定必须依托国际、国内两个装备市场，充分利用国际、国内两种资源，将包括民营企业在内的民口单位的人才、技术、资金、设备、信息等资源，纳入国防科技工业和武器装备建设规划计划，真正使军民融合战略思想在装备计划中得以实现。必须摆脱传统计划经济观念的束缚，树立市场观念、竞争意识、风险意识和改革创新意识，充分利用市场机制的作用，把市场作为配置国防科技工业和武器装备建设资源的基本手段，充分体现市场经济规律和装备发展规律，充分学习和借鉴世界上先进的规划计划管理思想、理念和方法，加快建立以作战需求为牵引，计划和市场相结合的装备供需双方的合同关系。实行装备计划控制与市场调节双向管理体制，推行重大装备项目投资决策评估制、项目管理责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和稽查审计制，进一步推进新时期国防科技工业和武器装备建设改革与发展，提高武器装备质量和采购效益。

二、垄断向竞争转变

长期以来，国防科技工业自成体系、垄断封闭相当严重，军队装备采购部门和军工集团长期固有的合作关系，以及各军工集团内部长期固有的配套协作关系，形成了较为牢固的利益链条和垄断格局。由于历史等种种原因，国家长期对军工企（事）业单位的大量投入和政策优惠，使其具有明显的资源优势，造成目前研制生产重点武器装备的军工企（事）业单位基本是独此一家，军方可供选择的竞争主体很少，武器装备科研生产竞争市场远未形成。具有竞争能力的若干主承包商之间，主承包商和分承包商之间往往处于同一军工集团的管理之下。军工集团之间不能形成有效的竞争，外部企业又难以与军工集团竞争，从而保持了垄断的格局，阻碍竞争对手的产生。

竞争是优化资源配置、提升装备承制单位技术创新能力和装备采购质量效益的有效手段，也是防止寻租腐败、促进军民融合深度发展的重要抓手。一是要积极培育装备科研生产竞争市场。充分发挥竞争在资源配置中的基础性作用，把竞争作为武器装备科研生产和采购的基本策略，鼓励非公有制企事业单位参与武器装备科研和生产，最大限度地引导民用技术和产品直接用于军事目的，更大范围利用民用资源于国防建设，为装备采购引入更多的竞争创造条件。二是要建立装备指令性计划采购与竞争性市场采购相结合的装备采购管理体制机制。完善武器装备科研生产许可动态管理制度和装备采购负面清单制度，大力推进武器装备分类、分层次、分阶段和一体化竞争性采购，逐步实现装备科研生产由指令性行政手段为主向以经济和法律手段为主的管理方式的转变。改进武器装备价格管理办法，允许根据研制、订购装备的技术、质量、数量、成本、进度、风险等因素，灵活选择定价模式。三是要完善军品市场准入制度。把现行的科研生产定点制度改变为以承制单位资格审查制度为基础的装备采购市场准入制度，减少市场准入限制，逐步实现“四证合一”，最终达到习主席提出的“拆壁垒，破坚冰，去门槛”目标；建立“黑名单”制度，及时剔除那些违法、失信、搞恶意竞争的装备承制单位。四是要实行所有装备承制单位一视同仁的投资、免税、贷款、定价普惠制。建立和完善国防军工固定资产投资和基建技改投入面向所有军品研制生产企业，包括国防军工企业和民口企业，特别是一些关键配套产品的民口企业的投资体制机制。

三、分割向融合转变

国防科技工业和武器装备建设管理体制是军民分立的，分别由国务院和中央军委管理，难以实现“车同轨、书同文”的军民融合新形态，难以实现国家一份投入产生两份、甚至多份效益的军民融合新目标。缺少国防科技工业发展规划、武器装备建设发展规划融合管理的体制机制。由于管理体制的分立，国防科技工业和武器装备的科研条件保障费、生产技术改造费，装备研制费、购置费、维修管理费，阵地建设费、使用保障费管理，分属于国防科技工业、军委装备发展部和后勤保障部三大管理部门，不能统筹计划与使用，难以避免科学技术、基础建设等领域由于分散管理体制导致的重复投入与浪费。

国防科技工业和武器装备建设是军民融合的重点领域，是军民融合深度发展水平的重要标志。着力推动这个领域的军民融合，既是我国国家安全和发展相统一的战略需求，也是推进国家创新驱动发展战略实施、促进供给侧结构性改革的迫切需要，更是走中国经济建设和国防建设协调发展道路、形成军民一体化国家战略体系和能力的必然选择。一是要调整改革管理体制。将目前国防科技工业局、军委装备发展部和后勤保障部三大管理部门，调整组成中央军委武器装备管理部，统一领导和规划管理国防科技工业和武器装备建设与后勤保障工作，彻底解决80%以上的军民两用科学技术、装备发展、基础建设等领域分散管理体制导致的重复投入与浪费问题，提高武器装备建设质量和整体效益。二是要建立跨国界、跨地区、跨部门、跨行业、跨专业的国防科技工业和武器装备建设军民融合组织管理体系。建立融入包括非公有制经济主体在内的所有人才、技术、资金、设备等资源的国防科技工业和武器装备建设发展规划计划管理制度，建立包括民营企业在内的先进技术和产品进入武器装备科研生产维修的直接通道与机制。三是要抓紧制定颁发军民融合发展法和武器装备采购法。将军民深度融合要求与武器装备竞争性采购范围纳入军民融合发展法、武器装备采购法，明确优势民营企业参军的地位和作用，明确实施军民一体化的国防科技工业和武器装备建设管理体制和充分竞争、科学评价、有力监督、有效激励的武器装备科研生产与采购运行机制，明确大型复杂武器装备分系统与配套产品体系外包比例。四是要彻底清理阻碍民参军尤其是阻碍武器装备市场竞争的现有法规标准。按照“应融则融、应竞则竞”的原则，对于适用融合与竞争性采购的技术、产品、服务项目，开展军民同条件、同标准、同要求的公平竞争。建立完善国防科技工业和武器装备建设知识产权管理制度、军民两用技术体制、质量管理制度、成本管理制度、服务保障标准等，清理、修订影响民参军的国家标准、国家军用标准和行业企业标准。

四、守旧向创新转变

目前，我国国防科技工业和武器装备建设领域思想观念守旧、技术进步缓慢、管理制度落后等问题依然存在。受垄断封闭的传统思维影响，开放思想、竞争观念和包容合作意识比较淡薄。受功利思想、部门利益、企业利润驱使，质量至上观念、战斗力标准意识有所淡化。受投资体制、采购制度、价格政策的长期保护，创新动力与活力不足，核心芯片、航空动力等核心技术与工艺一直难以突破，制约了国防科技工业和武器装备建设高质量发展。

创新是促进国防科技工业和武器装备建设改革发展的不竭动力，是创造一流武器装备、打赢未来战争的根本保证。科学的落后比技术的落后更可怕。我国国防科技工业、武器装备建设常常遇到由于科学原理没有研究透彻而使技术难以突破的瓶颈。要摆脱我国科学技术相对落后的局面，打破制约我国国防科技工业和武器装备建设的技术瓶颈，就必须加强基础科学建设，深化科技管理体制机制改革创新，加快培育一大批具有崇高信仰、独立人格、自由思想的创新性人才。一是要创新思想观念。牢固确立大系统、大开放、大融合、大协同观念，抛弃那些无意义的、不中肯的而且有时显然不适当的教条和理论思路，从研究自己的需要和问题中刷新思想，把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来。二是要创新管理体制机制。着眼打赢未来面向两个战场、面对两个强敌，集陆海空天电网“六位一体、攻防兼备”的立体式、高强度、大规模的现代化战争，按照需求牵引、技术推动，计划调控、市场竞争，靶场试验、战场检验的基本原则，推动我国国防科技工业和武器装备建设改革与发展。既要制定包括中国民营企业在内的其他非国有经济主体，参与国家科技发展的战略规划、管理体制、工作机制和法规政策，又要制定吸引世界各国科技领先人才和先进科学技术与产品参与我国科技发展的方针、政策、策略和路径。使我国国防科技工业和武器装备建设真正建立在全国乃至全球最先进的技术质量水平之上。三是要创新激励政策制度。制定完善适应科学发展规律、体现科学创新精神、充分发挥科技人员聪明才智的创新激励政策。国家通过上市制度的改革、财政资金的引导、税收政策的普惠、金融政策的调整、价格杠杆的撬动，优先投资和激励原创性的科学发现、颠覆性的新系统技术、多层次多技术融合的联合作战概念、对现役武器装备作战效能进行适应性系统改进与提升的解决方案、打破敌我双方成本平衡的创新项目。国防科技工业和军队装备采购部门通过制定科学合理的鼓励竞争、激励创新的合同条款，着力激励那些创造核心关键技术、拥有独立自主知识产权的装备研制、生产、修理单位和个人，持续保持旺盛的创新动力与活力，驱动原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，使我军获得性能先进、质量可靠、价格合理、配套齐全、能打胜仗的武器装备。四是要创新国家和国防科技成果转化应用效益与利益分配机制。遵循知识产权“谁投资谁所有、谁创造谁拥有、谁转化谁享有”的原则，对国家和国防科技成果转化应用收益，按照一定比例分配给科学技术发明人、发明人团队、发明人所在单位和科技成果转化应用机构，着力激发和鼓励一大批科技工作者以独树一帜的科学思想、独到之处的科学观点、独具匠心的科学发现、独辟蹊径的技术路线、独一无二的品牌价值，引领中国国家创新驱动发展战略落地，引领中国科学技术创新发展，引领中国国防科技工业和武器装备建设军民融合深度发展。五是要着力推进科技领域的军民融合。贯彻落实国家创新驱动发展战略和质量强国、航天强国、科技强军的思想，与2035年实现武器装备现代化、2050年建成世界一流军队的目标相向而行，与国家军民融合创新示范区建设、国家科技管理体制调整、国防科技工业管理体制和武器装备采购制度改革同步推进。集中国家和民间科学力量和资源，充分应用民营企业70%的技术创新成果，加强应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目，突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，协同攻克硬科学、黑科学、软科学等基础科学领域的一个个“哥德巴赫猜想”，尽快突破和创新军民两用集成电路技术、动力技术、太赫兹技术、核技术、人工智能技术、生命科学技术、航空航天技术、网络信息技术、卫星通信技术、量子通信与计算技术、隐身与反隐身技术、高端装备制造技术，打造能打胜仗的一流武器装备，为捍卫国家主权、保障人民安全、维护国家利益提供坚强的科技支撑。

五、靶场向战场转变

长期以来，我国武器装备实行的是设计定型制度，武器装备经过立项论证、方案设计、工程研制、靶场试验定型后，即交付部队使用。由于装备没有经过严酷的、复杂电子环境下的作战试验鉴定与部队在役考核，更没有经过实战的检验，装备的作战使用效能大打折扣。

习主席深刻指出，“武器装备是用来打仗的，必须面向未来、面向战场、面向部队。能打仗、打胜仗，最重要的是提高武器装备的实战化能力”。国防科技工业和武器装备建设必须坚持战斗力这个唯一的根本的标准，面向战场、适应战场、服务于战场。一是要强化实战化的武器装备体系和承制单位能力建设。全面构建覆盖武器装备全系统全寿命各环节的法规标准体系、工程技术体系、质量管理体系和技术质量监督体系，不断提升武器装备承制单位的系统工程能力、技术创新能力、质量保证能力、成本管理能力、软件工程化能力、综合保障能力。二是要强化实战化的武器装备体系对抗能力建设。武器装备体系设计和采购合同规定的装备战技指标和质量要求，不仅要适应未来体系化、数字化、智能化战争需要，更要针对复杂的自然条件、人为条件和敌方武器装备目标特性；不仅要关注武器装备战术技术特性，更要重视武器装备质量通用特性；不仅要提高武器装备对体系的战术贡献率，更要降低武器装备对体系质量的破坏率。三是要强化实战化的武器装备作战试验鉴定。在装备体系作战条件和复杂环境条件下，对强干扰、高隐身、大机动目标进行试验考核，经过研制鉴定试验、作战试验鉴定和在役考核，满足部队未来作战使用需要，经得起实战检验，确保打赢未来任何强敌在任何时间、任何地点、以任何形式发起的任何一场现代化战争。

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