王诗成:论渔政管理在建设“海上山东"中的地位及作用

来源:王诗成   发布时间:2019-09-19 16:21:14 
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建设海上山东是山东省委、省政府针对山东省的资源优势,顺应世界开发海洋的大趋势而提出的宏伟的战略设想,是传统国土意识的一场深刻变革,是解决山东省人多地少矛盾的一场蓝色革命。它对促进山东省海洋商品经济的发展,振兴农村经济,富民兴鲁和提前实现山东省国民经济第二步战略目标具有十分重要的意义。

现代渔业是管理型渔业,要在建设海上山东中发挥渔业的带头作用,必须有一个良好的环境和秩序,这就需要全面加强渔政管理。

一、渔政管理的地位和作用

建设海上山东,渔业为先导。渔业要井然有序地顺利发展,离不开与之相适应的全面治理、协调和管理。渔政管理在建设“海上山东”、发展海洋渔业中的地位及作用决定于它与海洋渔业密不可分的联系及其特点。

()管理对渔业生产具有促进、保障作用

山东省的渔政管理,自1979年恢复建立以来有了长足发展,在七五期间渔业的发展发挥了其应有的作用。到七五末,全省水产品年产量达到1678万吨,比l985年翻了一番多,其中海水产品产量1522万吨,居全国首位。5年内渔业总产值平均年增长345%,l990年全省渔业总产值达67亿元,其中水产品产值429亿元,均比1985年翻了两番多。这些成绩的取得是与以法治渔、强化管理息息相关的。

()管理出效益,管理就是生产力

渔政管理是一门涉及面广的综合性管理科学,所以它也是生产力的一部分。因此,树立管理就是生产力的观点,在建设海上山东中向管理要产量、向管理要效益是发展渔业的重要途径。管理的效益是最廉价、最实惠、最长远的效益。

渔业在实施建设海上山东的战略设想中,要想取得可观的经济效益、良好的生态效益、社会效益,必须实行科学的管理,使管理与生产协调同步。如忽略管理,或者轻视管理,必然导致生产超前,管理滞后,出现诸如近海资源衰退、生产秩序混乱、生态平衡破坏等问题。而经济效益必须建立在生态效益的基础上,并保证其一定的社会效益。如果没有生态效益,渔业生产的经济效益就不可能持久,就没有了保障,就没有了整体的经济效益,建设“海上山东”、发展渔业生产就成了一句空话。

()管理有其不可替代的作用与特点

建设海上山东的战略拓宽了传统的国土意识,即由单纯的陆地开发转变到陆海全面开发。山东是一个海洋大省,有17万平方千米的近海海域面积,比陆地大11%。在这块蓝色国土上,有近百万劳力和35万艘机动渔船直接从事渔业生产。其规模之大、涉及面之广,是其他海洋产业所不能比的。对渔业生产领域内人与人、人与自然关系进行宏观调控、微观监督的管理部门只有渔政一个。海洋渔业生产具有风险大、开发基础比陆地薄弱的特点,因此,渔政管理机构便责无旁贷地成为实施建设海上山东、开发渔业、治理整顿生产秩序、治理海域污染、保护渔业资源、调整海洋生态平衡等任务的重要职能部门,其重要作用远非其他的部门所能替代。

渔政管理还具有明显的多边性。它涉及法制、管理、经济、海洋、航海、水产等诸多科学,其主体管理内容融会交叉,寓于渔业生产之中,决非陆地任何一个管理部门所能延伸解决的。

总之,渔政管理是发挥渔业在建设海上山东中先导作用的一项基础工作。抓好渔政管理,对保障和促进渔业生产的健康、稳定、协调发展有着十分重要的作用。

二、渔政管理面临的问题

()近海主要经济鱼类资源严重衰退

当前,困扰山东省海洋捕捞业发展的突出问题是近海资源问题。从黄、渤海的情况看,由于经济鱼类资源利用长期处于补充型和生长型捕捞过度,使渔获质量构成发生很大变化,经济价值较高品种的产量比重由20世纪50年代的555%下降到80年代的32(其中相当一部分是经济鱼类的幼鱼),低质种类占68%左右。从功率单产上看,50年代为29吨码力,60年代为18吨/马力,70年代为11吨码力,80年代为068吨码力。尽管如此,沿海省市仍竞相发展新的捕捞渔船,使捕捞强度大于资源再生能力的矛盾越来越尖锐。山东省现有机动渔船35万艘,100多万马力,比l985年的渔船数量增加了一倍多。其中,400马力以上的大功率渔船占的比例很少,85%是79马力以下的小功率渔船,而被重点限制的拖网渔船高达5 200余艘。尽管山东省渔船捕捞竞争能力比较强,东上、南下,作业区域从黄渤海扩大到东海、南海外海和对马渔场,但由于资源不景气,沿海省市都在加强管理,使拖网捕捞渔船步履艰难,处于靠运气吃饭、用提高鱼价和掠夺式生产来维持生计的地步。

近海资源的恶化,渔船的猛增,给山东省海洋渔业带来了许多问题,造成渔场拥挤,争夺资源的状况日益剧烈;部分渔民目无法纪,野蛮捕捞,发现新的捕捞品种打歼灭战,任意违反禁渔区、禁渔期规定的现象严重;拖损流网、定置网和养殖设施事件经常发生,渔场纠纷增多,严重扰乱了正常的生产秩序。更令人担忧的是,目前山东省捕捞渔船仍有增无减,部分单位继续千方百计增加渔船,以加强自身争夺资源的力量,这种恶性循环状况严重困扰着山东省海洋捕捞业。

()海上治安秩序比较混乱

近几年来,山东省海域治安状况日趋恶化,海上偷盗网具、渔获物和养殖产品以及哄抢海产品的案件时有发生,严重地扰乱了正常的渔业生产秩序,成为制约海洋渔业经济发展的突出问题之一。海上因治安的原因提前摘网和少挂网造成的严重经济损失更是无法计算。近几年还连续发生多起哄抢海滩事件,给承包者造成严重经济损失和心理负担。另外,海盗行径沉渣泛起,1990年山东省在黄渤海作业的渔船发生多起海上抢劫案件。海上走私也由南向北蔓延。海上治安秩序的混乱状况,使生产单位和渔民群众人心惶惶,失去了生产安全感,致使有些地方浅海滩涂增、养殖无法进行。沿海渔民要求治理海上治安秩序的呼声一年比一年强烈。

()边界渔场纠纷不断发生

近年来,随着浅海滩涂渔业水域的开发利用,省与省、市()与市()、县与县、乡()与乡()、村与村之间的边界渔场纠纷不断发生,已成为制约山东半岛、浅海、滩涂开发利用和影响社会安定的重要因素。另外,省内渔民争夺渔场,定置网超出规定范围,控制过路共性资源等方面的矛盾也在发展中。这些纠纷如不及早解决,也将会影响山东省渔业生产的发展和社会的定。

(四)海域污染比较严重

进入80年代以来,山东沿海水域的生态环境不断恶化,渔业水域污染事故频繁发生。近两年在渤海沿岸又发生大面积赤潮,给山东省沿海渔业造成严重损失,并成为制约半岛、浅海、滩涂开发的主要问题之一。据初步统计,自1983年以来,山东省仅渤海和胶州湾沿岸,因污染和赤潮灾害造成渔业直接经济损失高达652亿元,其中因石油开采、油轮泄油事故造成的污染损失为295亿元;1990年由于降雨量大,将河道沉积的污染物排人海口,造成渔业损失l37亿元;1989--1990年山东省渤海沿岸因赤潮造成的渔业损失22亿元。最近寿光县又向省府告急,因小清河排污,对虾养殖业损失严重。沿海渔民要求有关部门救救渤海救救胶州湾救救养殖专业户

()海上管理力量薄弱

山东省现有的渔政力量很难适应渔业的发展和建设海上山东的需要,主要表现在:渔政是海上惟一的执法队伍,管理力量与繁重的管理任务很不相称。山东省沿海仅有600多名渔政检查员,70多艘渔政船,而且大部分是生产船型,速度慢,旧船所占比例大,仅有的几艘速度较快的也多是部队淘汰的旧船。就是这样一支队伍,要担负3 000多千米海岸线、296个岛屿、l7万平方千米的渔场以及众多的养殖、定置作业区域的管理任务。加之海上又是商品性生产,利益直接,渔船跨区作业,流动性大,矛盾突出,情况比较复杂。渔政是一支年轻队伍,素质不高,管理方法单一;部分渔民的法制观念差,急功近利,违规滥捕严重,这些都增加了海上管理的难度。近几年外籍渔船利用冬季我渔政船抗风能力差,大部分渔政船不能正常出海检查的空隙,乘虚而入,到我沿岸

近海渔场掠夺增殖资源和地方性资源,不仅在渔民中造成极坏的影响,也使海上生产、治安秩序不断恶化。

三、强化海上管理的对策

()强化法治意识,健全渔业法制

(1)继续深入开展法制宣传教育,不断增强干部群众的法制观念。要有计划、有步骤、分层次地组织干部群众学习有关法律、法规。对干部采取集中辅导与个人自学相结合,对渔民群众采取休渔期集中学习、送法上船的方法,在全省范围内开展渔业法宣传周、宣传月活动。动员社会各界力量,充分利用群众喜闻乐见的形式,多渠道宣传渔业法规。通过法制宣传教育,进一步增强广大干部、群众的法制观念和法律意识,达到“以法治渔,以法兴渔”的目的。

(2)健全法制,进一步完善地方渔业法规体系。八五期间,山东的地方立法应紧紧围绕渔业资源的保护、增殖、开发和利用这个中心,将渔业立法逐步由简单的单项规定向综合性的多项规定发展,使资源保护、增殖、开发和合理利用更具有科学性、合理性、规范性,并逐步将资源、生产、流通等环节纳入依法管理的轨道,建立起国家宏观调控和市场调节相结合的渔业经济良性运行机制,保障渔业生产的持续、稳定、协调发展。

()调整产业结构,保护和合理利用近海资源

(1)坚决保护和合理利用近海资源,发展远洋渔业。黄、渤海渔业资源的增殖保护,当前关键是限制近海捕捞船的发展,制止违反规定的酷渔滥捕。近期内近海渔船的发展应严格控制,坚决刹住私自造船和变相造船。对现有持临时证的拖网渔船要进行一次全面整顿,将无作业出路或效益低下的渔船逐步引向流钓作业、增养殖业或兼搞养殖。对转产渔船,要采取适当优惠政策,鼓励他们安心增养殖生产。另外,对群众意见比较大,超出规定范围、控制过路共性资源的定置网采取必要的限制措施,并继续严格执行渔业许可制度和禁渔、休渔等管理规定,强化海上管理,逐步遏制近海资源的衰退状况。

要搞好资源调查,加强渔业指挥的宏观调控能力,分类指导渔船从事多种作业。要积极开辟远洋渔场,采取以大带小的措施,有计划地发展远洋船队,逐步争取400马力以上渔船到远洋作业。近海渔场也要合理利用资源,并积极开发以鲲鱼为主要对象的中上层鱼类资源和地方小品种资源。海洋捕捞要改变盲目追求产量的做法,坚持以效益为中心,效益不好该停船的就应停船,不要过多地行政干预。

(2)耕海牧渔,加快增养殖步伐,为渔船安排生产出路。自1984年以来,山东省对虾增殖工作的开展,不仅增加了对虾产量,更重要的是为一部分元作业门路的渔船找到了出路,每年仅回捕增殖虾就安排作业渔船l万余艘,从而减轻了近海渔场的压力。但目前增殖工作由于受资金等方面的限制,放流规模小、品种少。八五期间,建议山东省增殖工作应在机构上、资金上、技术上予以加强,以期有个长足的发展,以扩大作业出路,增加优质水产品,缓解近海渔场压力。另外,还应继续深入贯彻以养为主的方针,全面展开对浅海滩涂的开发利用,力争精养高产,及早完成由“以捕为主”向“以养为主”的转变。

()综合治理海上治安秩序

(1)加强对沿海治安工作的领导,综合治理海上治安秩序。建议各级政府要像抓社会治安那样抓海上治安,把沿海治安秩序的整顿列入重要的议事日程,实行综合治理。沿海渔业重点市、县应建立和健全由政府领导挂帅,公、检、法、渔业等有关部门参加的沿海综合治理领导小组,具体负责海上治安秩序的治理整顿工作。

(2)在全省范围内开展一次海上严打。针对海上渔船跨区作业、流动性大的特点,由省里牵头,利用渔船休渔季节,全省统一时间、统一步骤、统一政策,集中力量查处一批大案要案,从严从快打击那些危害生产秩序的害群之马,以教育群众,震慑坏人,安定渔民情绪,促进生产发展。

(3)在渔政部门组建海上治安警察队,担负日常海上管理任务。鉴于目前公安边防无海上交通工具,而且海上治安案件寓于渔业生产之中,海域广、流动性大、现场难以保护、管理难度比较大的具体情况,可以借鉴辽宁省的经验,在省渔政部门组建“海上治安警察大队”,担负海上日常的治安管理任务,依法处理海上发生的现行违法犯罪案件,保证渔政人员正常执行公务,检查驱赶外籍渔船越界捕捞作业。陆地港口的治安秩序由公安边防部门负责。如果组建渔业警察的路子行不通,建议由省政府报告国务院,赋予渔政海上治安管理权力,并享有48小时拘留权,以填补海上日常治安管理之空白。

(4)组织制定《山东省海上治安管理规定》,把海上治安秩序的治理整顿纳入法制管理轨道。各地要进一步完善各项治安措施,加强对渔船和各类生产工具、设施的管理,加强对渔港码头、自然港湾的管理,开展群众性的治安管理活动,坚持长治久安,使不法分子无得逞之机。

()加强开发管理,解决边界渔场纠纷

(1)加快制订浅海滩涂开发管理办法,发放浅海滩涂开发《增养殖使用证》,使开发与管理走上法制轨道。

(2)尽快划定各市、县的浅海滩涂行政管辖范围,妥善解决边界网场争端。省内行政管辖范围的划定应本着尊重历史、照顾现实、顾全大局、互谅互让、有利于生产、有利于管理、充分协商、上级批准的原则进行。对省内的边界纠纷,市()之间由省政府协调解决,县()区之间的由地市协调解决,乡()之间的由县协调解决。

(3)加强浅海滩涂开发的计划管理。省、地、县要加强宏观控制,科学安排养殖品种结构的布局,最大限度地提高生产效益和生态效益,防止借开发之名抢占地盘、乱放滥养、擅自开发、浪费水域的现象发生。各地要制定责、权、利相统一的管理制度,解决有权有利而无责的问题,增强责任感和紧迫感,以保证浅海滩涂的开发速度和有效利用。正确处理所有权与使用权的关系,解决有使用权而无能力养,有能力养而无使用权的问题,保证水域的科学有效利用。

()坚持防治结合,综合治理海洋污染

(1)加强渔业水域污染防治工作的领导,建立健全渔业环保机构。省及重点渔业水域的市、县要制定中短期防治计划和措施,并在人力、物力和财力方面采取倾斜政策,配备必要的监视、监测设备,改善防治手段,保证水域污染及赤潮防治工作的正常开展。建议省在重点渔业水域建立渔业环保和监测机构,尽快颁布《渔业水域污染防治规定》,并赋予渔政监督管理机构对渔业水域的污染处理权,以强化对渔业环境的监督管理,为半岛、浅海、滩涂的开发创造一个良好的生态环境。

(2)加强海洋渔业水域的管理,科学合理地开发浅海、滩涂。近期渔业水域的管理重点是:严格限制陆地污染物向海洋超标排放,加强对船舶、海上石油勘探开发、拆船厂的管理,严格限制向渔业水域排放油类、油性混合物、废弃物和其他有害物质,以控制和减少海域有机污染和富营养化程度。渔业部门要加强对养殖业和捕捞业的管理,合理调整养虾池排灌水系统,科学投饵,合理开发利用浅海、滩涂渔业资源,以保证良好的水质和鱼类生态平衡。

(3)实施生态防治工程,最大限度地减少赤潮灾害损失。生态防治工程是一项巨大的生物净化工程,需要大量的资金和具有权威性管理机构的配合。为此,建议及早组织有关专家论证,加强科研调查,并将生态防治工程申请列入国家l0年抗灾、减灾计划或渤海污染防治计划,以争取国家或联合国有关组织和部门的援助,以期多渠道解决渔业水域污染防治这一重大难题。

()加强渔政建设,强化海上执法管理

鉴于山东省海岸线长、岛屿多、水域广、管理跨度与难度较大,加之近期海上治安秩序混乱,水域污染严重,边界纠纷突出,山东省现有渔政力量已不适应渔业生产发展需要,应依法加强管理力量。渔政与渔港监督管理更要相互配合,形成合力,共同搞好对渔船的管理。渔政管理要继续走专业管理与群众管理相结合的路子,并根据分级管理的原则,建议加强省和地市管理力量,省中心站管的渔政船亦应适当增加,以加强对共性洄游资源和地方专项品种的管理。另外,积极推广乡镇渔政管理和建立村级群管组织的经验,为山东半岛、浅海、滩涂的开发保驾护航。

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