王诗成:《建设海上中国纵横谈》第九章

来源:王诗成   发布时间:2019-09-19 16:04:55 
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()国外海洋管理现状

纵观国外的海洋管理,由于各国的海洋区域和环境条件千差万别,海洋开发利用的水平参差不齐,管理海洋的措施也各有特色。但海洋是一个统一的整体,海水又处于不停地运动之中,海洋中发生的各种过程都是相互联系、相互制约的,这就决定了各国在海洋管理上有其共同性。认真分析研究国际海洋管理现状,借鉴一些成功的管理经验,对加强我国的海洋管理是大有益处的。

1.管理体制与执法机构

从各国海洋管理体制来看,概括起来可以分为:集中统一制、分散制和分散与集中结合制三类。

国家海洋事务及海上执法集中于政府一个部门是集中统一的海洋管理制度的特点。波兰、法国是执行这种管理制度的典型国家。波兰的海洋运输、海洋渔业、海洋环境保护、海上打捞救生、海洋调查均集中统一于海洋经济总局;波兰的海军和边防军则负责维护波兰领海和专属经济区水域的海洋权益。

法国在1981年设立了海洋部。海洋部下设海洋渔业和水产养殖管理局、海洋油气及其他矿物资源管理局和海洋再生能源管理局。在部长的直接领导下,由部长办公室主要负责人管理这三个海洋资源管理局。各沿海大区和省、市也相应地设立了海洋资源管理机构,从而形成了典型的海洋资源集中管理体制。

英国是实行海洋管理分散制的典型国家,其外交部海事、航空与环境组负责协调政府各部的涉外海洋政策和法律;交通部负责海上交通安全管理、海洋环境保护和海上救生;农业食品部负责200海里渔区管理和渔业资源保护;能源部负责管理大陆架油气资源开发;土地委员会负责管理海底和海滩砂矿开采;煤炭局负责管理海底煤炭开发;海关和移民局负责缉私缉毒等。

美国是实行集中与分散结合管理体制的典型国家。美国的海洋事务管理分布于联邦政府的有关部门,而海上执法集中于一个部门。美国的州政府管3海里领海范围内的海洋资源,联邦政府管3--200海里内的海洋资源。联邦政府制定的法律和确定下来的规划,按职能由各联邦行政机构执行。主要有商务部国家海洋大气局、海岸警备队、内政部、能源部、运输部和国务院等。国家海洋大气局是管理海洋科研、国际活动和海洋资源的主要机构,内设海洋渔业局、海洋大气服务局、海洋与海岸带资源管理办公室、海洋研究和开发局;内政部主管外大陆架石油、天然气等矿区出租等;运输部负责领海外深水港的选址、建造及使用管理等;能源部负责公布外大陆架地区石油、天然气投标和生产速度的规章;国务院主管国际渔业规划、国际渔业协定谈判、国外捕捞数量分配。

国外的海洋执法机构分为集中与综合性以及协调机制下分散执法两大类。集中与综合性执法以美国、日本为代表,如美国的海岸警备队是美国实施海上执法管理的主要机构,原隶属财政部,后改属运输部领导。海岸警备队始建于l790年,开始称海上缉私队,后改现称,现有各种人员90 000多人,大小舰船244艘,各类飞机233架,具有机动灵活、快速有效的反应能力,已成为保护美国海洋权益的生力军。海岸警备队由服役人员、舰艇、飞机、船舶及岸站组成,它的主要任务是:贯彻实施海洋法规,维护海洋秩序,保护海洋环境和国家安全。海岸警备队设大西洋区和太平洋区,其中大西洋区总部坐落于纽约港中心地带,辖6个警备分区,覆盖40个州,与29个国家毗邻,海洋面积为430万平方千米;太平洋区辖4个警备分区,覆盖l0个州。日本海上保安厅是监视12海里领海和200海里经济水域的主要警备机关。海上保安厅在200海里水域(包括领海)内设立11个警备区域,每个区域设置一个海上保安部,保安部归保安厅统辖。保安厅有巡逻艇298艘,飞机34架。海上保安厅除监视领海和渔业水域外,还承担海难救助和航行安全的任务。与美国、日本相类似的还有加拿大的海岸警备队、瑞典的海岸警备队、澳大利亚海岸监视局、印度的海洋开发部、荷兰的海岸警备队以及韩国海洋警察署等。此外,也有相当多的国家采取协调机制下的分散执法,我国即是分散进行海上执法的国家之一。

从上述列举的几个沿海国采取的不同管理体制可以看出,每个国家的海洋地理位置、自然环境和资源状况不同,海洋管理的体制也不同,不论是采用集中统一制、分散制还是分散与集中结合制,都是与本国的海洋事业发展状况相适应的,凡海洋事业比较发达的国家都设置了专门机构管理海洋。目前采用集中统一制的国家相对来讲比较少,其原因在于多数濒海国家的海洋经济还不发达,在国民经济中占的比重还比较轻,也就是说,其海洋产业还未发展到需要独立的政府部门予以管理的程度。当海洋开发获得长足的进展,海洋产业在国家的国民经济中起到举足轻重的作用时,集中统一的管理体制将充分发挥其优势,有可能成为管理海洋及其资源的一种基本组织形式。

2.海洋立法

海洋立法是沿海国家管理海洋资源及其开发活动的基本措施。沿海国家通过立法确定海上活动的行为规范,为管理海洋的行政、经济及其他措施提供法律依据。由于海洋立法在维护国家海洋权益、开发与管理海洋方面起着十分重要的作用,因此受到各沿海国的高度重视。

纵观各沿海国的海洋立法,从法律法规的调整对象上看,大体可分为海洋基本法、海洋综合性法规和单项法规;从法律关系的客体上看,又可大体划分为维护国家海洋权益方面的、海洋资源开发管理方面的、海洋环境保护管理方面的、海洋调查研究管理方面的法律法规等。下面选择几个有代表性的沿海国家的海洋立法情况作一介绍。

美国是一个比较重视海洋立法和海洋管理的沿海国。在20世纪50年代初期,关于领海水下土地所有权的辩论在美国已发展成为一个全国性的大问题。当时的美国总统杜鲁门拒绝承认州的所有权和控制权,而参众两院于l9525月通过了州对领海水下土地拥有充分权力的法规。l953年,艾森豪威尔当选美国总统后不久就签署了《水下土地法》,同年又签署了《外大陆架土地法》,根据这两项法律,沿海各州拥有领海水下土地及资源所有权,而联邦政府对领海以外的大陆架土地及资源拥有权力。1956年美国颁布了《鱼类和野生生物法》。50年代末和60年代初,越来越多的美国人主张,国家除了对海洋石油和渔业实施管理外,还应对其他海洋资源采取一些管理措施,于是1966年颁布了《海洋资源和工程发展法》,尽管该法重点针对的是海洋研究,但也强调了对海洋资源的利用和开发。1966年和l969年又分别颁布了《国家海洋补助金学院计划条例》、《美国环境政策法》。由于不合理的开发,使得美国海岸带环境恶化,资源遭到破坏,19721027日美国颁布了《海岸带管理法》,这是一个区域性综合管理法规,目的是为了鼓励和支持各州通过制定和执行管理规划,有效地担负起其在海岸带开发和管理中的责任,以达到海岸带水土资源的广泛利用,并充分考虑生态、文化、历史、美学价值和经济发展的需要。同年,国会通过了《海洋保护、研究和自然保护区法》、《濒临灭绝的生物种类法》、《海洋哺乳动物保护法》。l974年颁布了《深水港法》。1976413日,美国第94届国会通过了一项重大的渔业法令——《渔业保护和管理法》,以美国公共法令94265号颁布,并宣布建立200海里渔业保护区。此后,沿海国竞相仿效,使世界渔业形势发生了根本变化。l978年又颁布了《海洋污染规划法》。进入80年代以来,为了对其沿海200海里范围以内的海域资源进行控制、开发和管理,美国总统里根于l983310日宣布建立200海里专属经济区,在专属经济区内有主权权利和管辖权,并相继颁布了《海洋渔业养护法》、《海洋热能转换法》、《海底硬矿物资源法》、《海岸带管理改良法》、《沿岸、沙埂资源法》、《水质法》等。

与美国相比,日本尤为重视渔业法制建设。日本的渔业法制建设历史悠久,法典完善,执行得也卓有成效。早在1875年就制定了《海面官有宣言》,1901年制定了第一部《渔业法》。日本现行有关渔业和资源开发利用方面的法律、规则、命令等共l00多种,除《渔业法》外,还有《沿岸渔业振兴法》、《海洋水产资源开发促进法》、《沿岸渔场整顿开发法》、《水产资源保护法》以及《渔业水域暂定措施法》、《渔业法施行法》、《海洋污染防治法》、《河川法》、《濑户内海环境保护特别措施法》等。这些法律保证了日本渔业管理的科学和民主化的顺利进行。进入20世纪70年代以来,为了适应世界潮流,也为了保护本国200海里的渔业水域,日本国会于197752日通过了《12海里领海法》和((200海里渔业水域法》,从而成为第60个宣布12海里领海法和第38个宣布200海里法的国家。

此外,法国、印度、俄罗斯、澳大利亚、韩国以及欧洲共同体等在海洋资源和海岸带开发管理方面都有各自的海洋法规,在开发、利用和管理海洋方面发挥着重要作用。

3.海洋管理的行政措施

在加强立法的同时,各沿海国还广泛采用协调、指导、行政干预、服务保障等多种行政性管理措施来加强海洋管理。

(1)协调。协调是沿海国管理海洋及其资源的最主要手段之一。协调包括国际关系的协调和国内关系的协调两大类。为了协调国家之间在开发、利用海洋过程中的关系,各国通过对话和谈判等途径达成协议。可以讲,目前每一个有关海洋、海洋资源和海洋环境保护的公约、协定、协议,都是在全球、区域范围内或在双边基础上进行协调的产物。这方面实例很多,最突出的是欧洲经济共同体内各国之间关系的协调,其协调海上活动的范围主要有:渔业、能源、海运、海洋环境保护等。渔业是欧洲共同体各国协调程度最高的海洋产业之一。1977年各成员国一致将其北海和北大西洋的渔业范围扩大至200海里。19831月,欧共体渔业部长理事会又通过了一项关于实施渔业政策的程序的具体协议,签订了一系列渔业协定。

在国内关系的协调方面,各沿海国一般通过制定统一的方针、政策、规划等途径调整诸如海底矿物资源开发与渔业、油气开发以及与海上旅游、海港建设等各类活动之间的关系,确保国内海洋产业的协调发展。例如法国是采取以法护源、以技取源、以养增源的方针政策进行各海洋产业的协调发展。美国则通过规划和扩大区域性管委会职权范围来协调海岸带和资源管理。

海洋功能区划也是各沿海国采用的协调海上开发利用活动的措施之一,如前苏联曾确定了黑海、波罗的海、北极海域和太平洋自然经济区;法国划定了深海远洋资源、近海海洋资源的海岸带资源区;英国也进行海岸地区区划管理,确定了建立优先开发和保护地带的各种准则,其目的是保护海岸带、海域环境和资源。

(2)指导与行政干预。为确保海洋资源的合理开发利用,使各海洋产业按照国家社会经济的长远规划发展,使各项开发利用海洋及其资源的活动不仅符合眼前的经济利益,而且符合长远利益和社会经济发展的最终目的,各沿海国通过制定方针、政策、海洋经济发展目标,指导或影响各海洋产业实现国家目标,在必要时还通过有关行政主管部门采取行政干预措施,直接干预各海洋产业发展和开发、利用海洋资源活动。如l3本确定海洋及其资源开发利用和保护管理的目标,并通过各类中长期规划调整布局,指导海洋产业发展。法国提出海洋资源管理的近期目标,即“以科学研究为先导,保护现有的海洋生物资源”,来指导近期的海洋资源管理工作。美国、挪威从本国长远利益出发,在石油开采进入高峰阶段后,决定采取适量开采的方针,以控制海洋油气工业生产的增长。此外,沿海国的有关主管部门还通过设立基金、提供资助和补助金,甚至进行投资等方式,引导和促进海洋开发活动,有时则通过罚款、停产等间接干预措施来限制某些海洋开发活动。如美国设立了海岸带管理补助金和基金,用行政性的鼓励措施来调动沿岸各州制定并实施海岸带管理规划的积极性。

(3)服务保障。为确保海洋产业稳定、安全、协调地发展,各沿海国还为海洋产业提供大量服务,包括加强有关海洋科学技术的研究、提供预报等。如日本把海洋科学技术研究与海洋及其资源的开发利用和保护管理有机地结合起来,一些与海洋资源开发有关的重大尖端课题由有关各省厅联合进行,由科技厅进行协调。政府还设置一些基础设施,供海洋开发研究,如运输省港湾技术研究所建造了试验水槽,能够造多方向不规则波,可供海洋构造物的模拟试验。在海洋渔业管理方面,除提供海况和鱼情预报外,还在全国设立l2个国立渔业栽培中心,37个地方中心,每年生产和放养种苗18亿尾。此外还积极改造和开发沿岸渔场,至今已进行了两次沿岸渔场整治计划,设立了22个海域综合开发试验点,投资6 000亿日元,计划把沿岸海域整治为广阔的海洋牧场。俄罗斯则直接把海洋研究与海洋产业结合起来,组成各种生产联合体,直接为海洋开发和保护管理服务。

()国内海洋管理现状

1.海洋管理体制

我国是世界上最早开展海洋管理的国家之一。对海洋的管理可追溯到3 000多年前的周代,当时,周文王不但设置了专管渔政工作的官员,还规定了禁渔期,并将此作为治国的大政之一。对盐业生产的管理也有近2 000年的历史,历代王朝都非常重视海盐生产活动的管理,设置专职官员,监督和控制海盐生产和经销。公元前ll9年,汉武帝下诏没收私人煮盐工具,由官府直接组织盐业生产,在全国设30多处盐官,实行盐产品专卖制度。此外,汉代皇室、官府都设有渔官,如都水长、都水使者、衡虞等。隋唐渔业方面有虞部郎,明清工部设衡司部中等官,专司渔政。清末沿海府县设渔团局。民国时期各县政府先设劝业所,后改为实业科或建设科,兼理地方渔业。但是长期的封建统治,尤其是封建王朝在18世纪以后推行的闭关自守政策,严重地阻碍了我国海洋事业的发展。19世纪以来,帝国主义列强的野蛮侵略,又使我国的海洋事业遭到空前劫难。

新中国成立后,我国的海洋事业有了很大发展,海洋管理也进一步引起了各级政府的重视。就海洋的管理体制而言,从中央到地方,是根据海洋自然资源的属性及其开发产业,分兵把口,按行业部门分工管理为主,基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸。国家和各级政府的水产主管部门负责海洋渔业的管理,交通部门负责海洋矿产资源勘探工作的管理,冶金建材部门负责海洋固体矿物的开发管理,石油部门负责海洋油气的开发管理,轻工部门负责海盐业的管理,旅游部门负责滨海旅游的管理等,这种管理体制延续了40多年。

1964年,经第三届全国人大常委会批准成立了专门负责海洋工作的国家海洋局。由于种种原因,国家海洋局并未实现对海洋事务的综合统一管理,尤其是海洋资源及其开发、保护的管理仍然分散在各个行业部门。近年来,随着海洋开发活动的蓬勃开展,海洋综合管理意识逐步加强。国家在机构改革中进一步明确了国家海洋局为国务院管理海洋事务的职能部门,负责综合管理我国海域,维护我国的海洋权益,协调海洋资源合理开发利用,保护海洋环境等项工作。国家海洋局先后开展了诸如维护国家海洋权益,制定一些综合性法规,保护海洋环境,划定海洋功能区、自然保护区等项综合性管理工作,并正积极组织制定我国海洋工作发展战略、方针、政策和规划,组织拟订海洋基本法和海洋管理法规,健全和完善我国各项法律制度。笔者在本书成稿期间获悉,我国的海洋大省广东和山东先后在机构改革中撤销水产局,组建海洋与水产厅,成为省政府主管海洋事务和水产行政的职能部门。国家海洋局和沿海部分省市海洋管理职能的变化,标志着我国的海洋管理体制开始向综合协调管理与部门分工管理相结合的方向发展。尽管如此,总的来看我国的海洋管理体制仍是以行业部门的分散管理为主,综合管理的力量还比较薄弱。

2.海洋法律法规

我国的海洋立法比较薄弱,不仅缺乏综合管理的法规,甚至连海洋的基本法都很不完备。40年来仅于l958年颁布了《关于领海的声明》,直至l991年全国人大第二十二次常委会,才审议通过《中华人民共和国领海及毗连区法》,海洋基本法、专属经济区和大陆架法也仅在拟订中。目前,我国现行的有关法规,大都是针对类型单一的海洋资源的开发、利用和保护的单项法规,也就是各海洋产业的行业管理法规。

我国现行的海洋法律法规,在其空间效力上可分为专门适用于海域和适用范围及于海域的。专门适用于海域的,如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》等,其空间效力只限于我国管辖海域。适用范围及于海洋的,如《中华人民共和国渔业法》,它是适用于整个中华人民共和国的内水、滩涂、领海以及我国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业活动。在法律法规的调整对象上,可分为基本性海洋法律制度和单行海洋法律法规。基本性海洋法律制度,如《中华人民共和国政府关于领海的声明》等。单行的海洋法律法规,如《中华人民共和国海上交通安全法》。在法律关系的客体上,又可大体划分为维护国家海洋权益方面的、海洋资源开发管理方面的、海洋环境保护管理方面的法律法规等。

我国现行的维护海洋权益方面的法律有4个,其中最重要的是《中华人民共和国政府关于领海的声明》(以下简称《声明》)。领海是领土的重要组成部分,《声明》宣布了领海基线内水域包括渤海、琼州海峡在内是中国的内海,《声明》强调了我国的岛屿也拥有12海里宽度的领海;《声明》还确定我国领海基线适用直线基线法,规定“一切外国飞机和军用船舶,未经中华人民共和国政府的许可不得进入中国的领海和领海上空。”这是新中国诞生之后第一个海洋基本性法律,对维护我国主权和海洋权益起到了重要作用。此外,还颁布了《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》、《中华人民共和国交通部海港引航工作规定》、《铺设海底电缆管道管理规定》等。

海洋资源开发方面的法律主要有4个,l986年颁布的《中华人民共和国渔业法》是建国以来制定的第一部渔业基本法,随后制定和颁布了100多项与渔业基本法相配套的渔业法规和规范性文件,先后设立了渤海、黄海及东海机轮拖网禁渔区线、东海和黄海的大黄鱼幼鱼保护区及带鱼幼鱼保护区,制订了《渔业水域水质标准》、《中日渔业协定》等,对保护和合理开发利用渔业资源,促进渔业生产的健康快速发展提供了重要法律保障。此外,还有《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》和《中华人民共和国矿产资源法》等。

随着海洋的开发利用和沿海地区的经济发展,海洋环境的保护问题提到了重要的议事日程。l982年颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》之后,作为实施细则又相继颁布了《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《中华人民共和国防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等5个行政法规,再加上与海洋环境保护有直接关系的《中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例》以及有关部门的规章,使我国的海洋环境保护法律体系臻于完善。

3.海上执法机构

我国的海洋执法管理体制是与海洋管理体制相一致的。现有的中国海监、中国渔政渔港监督、港务监督、海上治安巡逻队、海关缉私队等5支海上执法队伍都是在原行业管理的基础上组建的。

中国海监是国家海洋局的海上执法力量。国家海洋局成立后,建立了北海、东海、南海三个分局,在三个分局下分别组建了“中国海监”船队和“中国海监”飞机,形成国家海洋局的海洋执法管理系统。主要职责是:负责监督实施国家海洋法律法规、规章,参与管理领海、大陆架和专属经济区,维护我国在公海和国际海底资源等方面的海洋权益,负责全国海域使用的监督管理,颁发海域使用许可证;负责海洋环境污染监测、监视和海洋环境质量评价,负责防止海洋石油勘探开发和海洋倾废造成污染损害的环境保护工作;负责海洋自然保护区和海洋特别保护区的监管工作;组织经常的海洋环境监测,发布海洋环境预报和海洋灾害预报、警报等。

渔政渔港监督管理机构,是依照“统一领导,分级管理”的原则,采取条、块结合的方式建立起来的。l972年,在国家水产总局中设渔政局,l982年,水产总局并入农牧渔业部(后改农业部),内设渔政渔港监督管理局,对外称中华人民共和国渔政渔港监督管理局,1984年,经国务院批准,在黄渤海、东海和南海区渔业指挥部加挂渔政分局的牌子,1990年更名为海区渔政局。l994年,农业部水产司和渔政渔港监督管理局合并为渔业局。l995年三个海区渔政局更名为渔政渔港监督管理局。沿海省、市、县均设渔政机构,沿海乡镇和重点渔业水域设派出机构,海上组建渔政执法船队。另外在沿海300多处大小渔港建立了渔港监督管理机构。渔政渔港监督管理机构的海上主要职责是:监督检查渔业法律、法规的执行,查处违法行为,维护国家及渔业生产者的合法权益;审核发放捕捞许可证,维护渔业生产秩序,调查处理渔业纠纷;负责组织管理渔业通信;协助环境保护部门对渔业水域生态环境进行监督监测;负责水生野生动物保护;负责渔业船舶法定技术检验;负责渔业港口管理和渔业安全的监督检查,调查处理渔业船舶海损事故。

海上安全监督机构。我国除在交通部门、水产部门和海军等单位内设有安全管理机构外,还建立了中华人民共和国港务监督,在交通部内称水上安全监督局,负责海上交通安全法规的执行。其主要职责是:船舶安全管理;海上和港口水域秩序的管理;发布航行警告和航海通告;开展船舶安全检查;海上船舶碰撞事故及其他海难事故的调查处理;负责船舶排污的监督和调查处理。

海上治安监督管理机构。海上治安管理是依据海上治安的特殊性在沿海陆地治安系统的基础上建立起来的。其机构主要有水上公安检查站、边防派出所、海上巡逻大队。海上治安监督机构的主要职能是维护海上和港口的治安秩序,防止内潜外逃以及海上偷渡。

另外,沿海海关负责海上缉私;海军负责保护祖国的海疆安全,防止敌对势力人侵。

4.海洋管理的主要问题

综观我国的海洋管理现状,可以看出,我国的海洋管理在机构建设、海洋立法和海洋资源管理诸方面已有相当的基础,尤其是各级政府重视海洋的开发与管理,已在实践中创造和积累了许多行之有效的管理经验,行业海上执法力量也形成一定规模。可以说,我国的海洋管理已形成了自己的特色并日臻成熟。尽管如此,我们也应该清醒地看到,我国在海洋管理上还存在很多矛盾和问题。从国际间的关系上看,海洋权益问题仍很突出,主要表现在与周边国家的海域划界问题、油气资源争端问题、渔业资源争端问题、出海通道问题、管辖权问题等;从国内宏观角度看,各产业间海洋资源开发的协调管理问题、资源保护问题和海洋生态环境问题也比较突出;另外,行业与行业之间、省与省之间的海洋开发与管理发展还很不平衡,特别是随着建设“海上中国”构想的实施,海洋综合管理还存在很多亟待解决的问题。

(1)管理机构不健全。多年来,我国的海洋开发管理工作,从中央到地方都是分散在各个行业部门,海洋各产业各自为政,政出多门,管了自己,管不了别人。由于这是一种在传统海洋产业的基础上形成的管理方式,是一种行业部门分工管理体制,因而缺乏强有力的综合协调管理职能。国家有以国家海洋局为代表的海洋综合管理机构,而沿海省市的海洋综合管理机构很不健全,有的省有,有的省没有,没有形成自上而下的综合管理体系。随着建设“海上中国”构想的实施,建立和健全综合管理机构,形成科学的、配套的管理机构体系成为当务之急。

(2)缺乏综合开发规划。目前我国海洋开发利用方面的规划和政策,多是行业部门制定的,缺乏全国海洋综合开发总体规划和总方针政策,也缺乏区域性的海洋开发利用规划和政策。

(3)法律法规不完善。目前,我国制定公布的海洋开发保护管理等方面的法律法规,绝大部分是专项性的,缺乏能约束各个行业的综合性基本法规。例如:至今还没有出台全国性的海洋法、海洋国土资源开发保护法,区域性的大陆架和专属经济区法、海岸带管理法以及重要海湾、河口开发保护法和沿海各省相应的综合性法规等。现有的法规也不配套,形不成完整的法规体系。

(4)执法队伍不规范。目前我国海上执法分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、海关、海军等诸多部门。海洋执法自成体系,力量分散,形不成合力,如农业部的渔政渔港系统已形成中央、省、市、县、乡5级管理网络,是一支重要的海上执法力量。近几年来随着渔业生产的发展,海上渔场治安秩序比较混乱,偷抢渔获物和渔用器材的治安事件不断发生。尽管渔政部门有力量管理,但没有海上治安权,而有海上治安权的公安边防部门因缺少海上管理手段,海上管理力量薄弱,加之海上作案现场不易保护、取证难等原因,致使许多海上治安案件得不到及时有效处理,助长了海上不法分子的嚣张气焰。再如海上环境保护工作涉及多部门管理,不仅工作交叉重复,造成人财物的浪费,而且相互扯皮,难以协调,影响管理效果。

(一)海洋管理的任务

海洋自古以来就是各沿海国家安全的天然屏障。海洋又是一个统一的整体,海洋资源的公有性、流动性和立体性,海洋环境的复杂性以及海洋开发的综合性决定了海洋管理的多样化、复杂性和涉外性等特点。海洋管理的对象包括海洋空间、海上活动以及从事这类活动的法人和自然人。在法学上,海洋可分为内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域。这些海洋区域本身的法律地位不相同,沿海国对这些海域的权利也不相同,在管理上必然采取不同的制度。海上活动也是多种多样的,涉及众多的行业和部门,需要进行多方管理。至于从事这类活动的人更是多得难以准确统计。

基于以上特点,海洋管理的基本任务是促进海洋开发有秩序地顺利进行,为建设“海上中国”保驾护航。主要包括两方面内容:一是保卫国家安全,维护国家的海洋权益;二是保护海洋环境及其资源,促进海洋诸产业协调健康持续发展。国家安全利益并不仅限于军事利益,还应包括维护国家的海洋权益以及保护与安全利用海洋有关的各种活动。维护国家海洋权是海洋管理的一项最基本的任务,它包括维护国家的领海主权,勘探开发大陆架和专属济区自然资源的权利,管理人工岛、海洋科学研究和控制海洋污染管辖权以及开发利用公海及国际海底资源的权利等。此外,保护海洋环境和资源,维护国家海洋的经济利益,也是海洋管理的一项重要任务。纵观近百年来国家问的海洋斗争,几乎都是为了本国的经济利益、争夺海洋资源而开展的。在人类向海洋进军的今天,保护海洋环境和资源,维护国家海洋经济利益对于建设“海上中国”更具有重要的现实意义。

()海洋管理的手段

搞好我国的海洋管理,要完善3个管理手段,即法律、行政和经济手段,并把3个手段有机地结合起来。

法律手段。依法治海、依法管海,最终达到依法振兴海洋事业,这是沿海国家管理海洋的基本手段。将符合国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律方式固定下来,结束海洋管理的无法可依的无政府状况,为科学合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。法律手段具有稳定性、公正性和强制性的特点,它不以某个单位、某个领导人主观意志为转移,从而解决了海洋开发的盲目性和随意性倾向。因此,它的重要性不仅全面地体现了国家的政策、需要和要求,而且也为海洋其他手段,如行政、经济等手段提供了法律依据。

行政手段。行政手段是国家行政主管部门,根据法律的授权和国家行政管理部门的职责分工,在海洋活动时采取的具体的行政行为。它包括行政命令、指示、组织计划、行政干预、协调指导等,其中协调是各类海洋管理机构的一项基本职能,广泛地用于调整国家之间和国内各产业之间的关系和开发利用海洋的各种活动。在协调的同时,国家海洋管理部门还可采取行政干预措施,直接干预海洋开发活动和海洋产业的发展,以确保海洋及其资源的合理开发和利用,使各海洋产业及其开发利用活动不仅着眼于当前利益,而且符合国家的发展目标和长远利益。

经济手段。所谓经济手段是指运用经济措施管理海洋,经济措施分为奖励性、限制性和制裁性3种。如为促进新兴海洋产业的发展,国家可采取一些经济优惠措施来扶持,相反则采取一些经济措施来加以限制;对违反法律规定,造成损失的,还可以采取经济措施予以制裁。

()海洋管理的基本原则

建设“海上中国”,调动众多的部门和行业在海上进行各种各样的开发利用海洋的活动,要使这众多的海洋产业和部门协调地发展,使各项海上活动能够有序地进行,需要确定一个既能调整各有关部门和产业间的关系,又能供有关部门与产业在进行海上活动时共同遵循的基本原则。从建设“海上中国”的大目标出发,应该坚持以下3个原则。

(1)国家安全权益原则。国家安全利益、国家的海洋权益是与建设“海上中国”总目标紧密相连的,高于一切其他的海洋利益。保卫国家安全,维护国家的海洋权益,不仅是海洋管理部门的职责,也是开发利用海洋的每一个部门、每一个产业、每一个海洋工作者的神圣责任。按照这一基本原则要求,各有关部门和产业都应自觉地将本部门和本产业的利益服从这一全局的、长远的利益。

(2)利益一致原则。海洋是多部门、多产业活动的领域,海洋丰富的资源吸引着千军万马向海洋进军。许多部门和产业在开发利用海洋及其资源时,往往较多地考虑本部门和本行业的利益,有的为了本单位的当前利益而急功近利,造成资源的浪费或对其他部门的利益、对国家的长远利益考虑的不够。而海洋管理的责任就在于将这类局部利益及当前利益与国家的全局利益和长远利益结合起来,避免对国家的全局利益和长远利益造成损害。

(3)效益统一原则。在进行海洋开发利用时,许多部门和单位以获取最大的经济效益为主要目标和出发点,而对社会和环境效益重视不够,甚至只重视资源开发,忽视生态环境的保护,造成生态环境的破坏,使资源得不到持续利用。建设“海上中国”的目的是大力发展海洋经济,改善人民生活。要达到这一目的,就要坚持开发与保护相结合,以达到科学地、合理地开发利用海洋及其资源,使社会效益、经济效益和环境效益相统一,以保证海洋经济的健康、持续发展。

()理顺海洋管理体制

建设“海上中国”是一个跨世纪的宏伟的系统工程,有效的海洋管理是实施这一工程的保证。总结我国建国以来海洋管理和借鉴国外海洋管理的成功经验,笔者提出了我国海洋管理体制宜分两步走的设想方案。

第一步,由分散管理向集中协调管理过渡。过渡时间从l996年到2000年,这期间,国家海洋局更名为国家海洋总局,由国务院直接管理。国家海洋总局以发展我国海洋经济为中心,并紧紧围绕“权益、资源、环境和减灾”4个方面开展各项工作,加强对我国管辖海域的综合管理。国家海洋总局通过制定国家和区域的海洋政策和规划,确定海洋开发的战略目标和发展方向,加强海洋立法,充分发挥其综合调控指导功能,调整海洋开发产业之间和开发利用海洋的活动之间的关系,将各产业的当前利益及局部利益与国家整体利益和长远利益有机地结合起来,引导各产业向同家的战略目标和方向发展,实现促进海洋经济、社会和环境效益的统一。

与此同时,为了调动地方用海管海的积极性,国家将一部分海域放给地方政府管理,建立我国沿海地方管辖海域制度。沿海省、市、县按照精简、统一、高效的原则,组建地方海洋主管机构,作为各级政府主管海洋事务的职能部门。从而形成在综合调控指导下,综合管理与部门、行业分级管理相结合的具有中国特色的中央、省、市、县4级海洋集中协调的管理体制。

第二步由集中协调向集中管理体制过渡。过渡时间为2000年到2030年。在这个期间,国家强化综合管理,逐步形成集中管理体制。集中协调的管理体制将调动中央和地方两个积极性、综合协调管理和部门行业分级管理两个积极性,促进海洋经济的快速发展。届时沿海地区基本形成一、二、三产业的海洋经济产业群,海洋经济相对“陆地经济”的分量将明显加强。在此基础上,海洋管理的体制由集中协调转向集中管理。这种体制将全国开发利用海洋及其资源活动和管理工作纳入统一的海洋管理部门计划,将管理权限集中到一个部门,从而能够更加有效地调整开发利用海洋及资源的各产业活动之间的关系,使局部利益与整体利益和眼前利益与长远利益得到高度统一,实现合理开发利用海洋及其资源的战略目标,促进“海上中国”的尽快建成。

()加强海洋法制建设

加强我国海洋法制建设的首要任务是海洋立法。这既是依法治海的关键,又是实施海洋综合管理的先决条件和重要手段。鉴于我国海洋经济近年来发展较快和海洋立法比较薄弱的实际,当前要加快海洋立法步伐,建立和完善我国的海洋法律法规体系。近期我国海洋立法工作的重点有以下4个方面。

(1)制定海洋基本法。目前世界上相当数量的沿海国已经颁布了有关专属经济区和大陆架的法律法规。对此,我国虽已列入日程,但迟迟未能出台,当前应作为立法重点,尽力促成《专属经济区和大陆架法》等有关法律的制定和颁布。

(2)制定海洋区域性法规。尽管海洋区域性法规的管理范围仅限于一定区域,但对区域海洋资源的开发、利用、保护和管理具有重要作用。这类海洋法规在我国目前几乎空缺,应加强这方面的立法。区域性法规涉及的范围有大有小,涉及全国范围的如《海岸带管理法》、《海岛开发管理法》等;涉及重点海域的如《渤海开发管理法》等,也有涉及重要海峡、海湾和重点河口的,这些区域的资源的开发与管理在我国海洋经济发展中具有重要位置,影响也比较大,近期要特别重视和加强这类法规的制定。

(3)制定海洋专项性法规。海洋专项性法规主要包括海洋资源开发、海洋资源和环境保护等方面的法规。这类法规以调整某一方面海洋资源的开发活动为目的,从海洋资源的类别来看具有单项性。但从立法体制看,这类法规主要是为有效地行使国家职能,进行行政管理而制定的。其内容规定了我国海洋管理的基本原则,确立了有关行业管理的基本制度,构成有关行业管理的基本法。专项性法规的制定在我国有一定的基础,有些行业的专项性法规,如渔业已形成比较完备的行业管理法律法规体系。但就全国而言,专项立法发展很不平衡,近期要进一步加强这方面的立法。当前迫切需要制定的专项法规有《海洋资源开发与保护管理法》、《海洋工程发展法》等。

(4)制定地方性海洋法规。沿海省、自治区和直辖市要结合本地实际,制定配套的法规、条例。在国家确定地方管辖海域制度后,也要加快地方管辖立法工作。另外,对已颁布的法律法规也要做好配套、修改完善工作。

我国海洋法制建设的另一个重要任务是加强法制宣传教育和海上执法工作。法制宣传教育和海上执法同等重要。当前要针对国民海洋国土意识和海洋法制观念比较淡薄的状况,加大海洋法律法规的宣传教育力度。国家和沿海省、市、县都要制定普法计划,要利用各种渠道和宣传手段,普及海洋法律法规知识,要通过教育让国家机关、社会团体、企事业单位和全体公民增强海洋法制意识,这是依法治海的重要保证。

我国的海洋执法管理体制是在海洋事业发展的过程中逐步形成的,是与海洋管理体制相适应的,海上执法队伍分散在各个行业和部门。鉴于目前海洋管理体制由分散管理向集中协调的管理体制过渡,笔者认为,海上执法管理体制要与海洋管理体制相适应,同样采取两步走的措施。第一步仍维持目前的行业执法现状,重点放在加强各部门海上执法力量之间的协作和提高执法人员素质上。有条件的沿海省也可仿效广东、山东的做法,将渔业执法与海洋执法合并,形成一套人马两块牌子,在搞好行业执法的同时肩负起海洋综合管理的重任。第二步在我国海洋管理体制转向集中管理后,借鉴美国、日本等做法,组建我国多职能的、全国统一的海洋执法队伍,全面担负起维护国家海洋权益、保护海洋资源、保护海洋环境、保护海上安全的重任。

()实施海洋减灾战略

防灾和减灾是我国海洋管理的一项重要任务。我国海洋灾害种类之多是世界上少有的。中华民族以其惊人的智慧和不屈不挠的精神,勇敢地迎接诸多自然灾害的挑战,在抗争中求发展,创造了辉煌的华夏海洋文明。今天,自然灾害依然是我国海洋经济发展不容忽视的制约因素。国家实施海洋减灾战略,加强海洋防灾、减灾工作尤为重要。根据“国际减灾十年”的要求和我国自然灾害的具体分布情况,减轻我国海洋自然灾害的总目标是:实行全方位减灾、防灾战略,做到减灾与资源开发、环境保护相结合,减灾与发展繁荣海洋经济相结合,减灾与监测、抗救相结合,最大限度地减少自然灾害造成的损失,以保障我国海洋经济持续、稳定、协调地发展。为此,要采取以下措施。

(1)广泛开展防灾减灾的宣传教育和有关知识普及,提高全民的海洋减灾意识,增强国家综合减灾能力。

(2)建立健全海洋灾害的监测和预报网络,采用先进技术和装备,提高国家和地方对海洋灾害的立体监测和中、长期预报能力。

(3)加强海洋减灾的科学技术研究,搞好重大自然灾害的防治和预报科技攻关,依靠科技进步减轻自然灾害。

(4))加快沿海重大减灾工程建设,特别是沿海防潮闸坝及护岸工程建设、沿海防护林带工程建设以及沿海重要地域综合减灾工程建设。

(5)加强海洋开发活动的管理,制止和减少不合理的海洋开发活动引发的自然灾害。

(6)制定国家海洋减灾规划,建立沿海专项减灾基金,增加减灾投入。

(7)建立和健全国家和地方海洋安全综合管理机构和海上搜救中心,最大限度地减少自然灾害造成的损失。

(8)加强国际间的海洋减灾交流和协作,建立跨国海洋安全和减灾协调机构,共同抵御重大海洋自然灾害。

()功能区划与许可制度

海洋功能区划是根据海洋的自然资源、环境状况和地理位置,并考虑到海洋开发利用现状和社会发展的需要,划定的具有特定主导功能的区域。这种以客观的自然属性为主划定的区域,有如下几个方面作用:一是有利于宏观指导海洋资源的开发活动,建立良好的开发秩序,充分利用海洋资源和空间;二是有利于制订海洋开发规划、海洋国土的整治规划,海洋功能区与开发工作和整治工作有机结合起来,将促进海洋产业的发展,形成合理的产业结构和生产力布局,更好地发挥海洋的整体效益;三是可为制定海洋发展战略、方针和政策奠定坚实的基础;四是对海域和沿岸陆域,分别不同情况,划定不同的功能区,可大大地提高海域的综合利用效益,有利于促进海洋区域经济的发展。此外,海洋功能区可确定不同区域的开发重点,为海洋资源开发中协调矛盾、判断是非提供科学依据,有利于海洋资源开发活动的协调管理工作。总之,海洋功能区划是一项重要的海洋基础性工作,它对促进海洋规划和政策的制定,对加强海洋综合管理和海洋整治工作至关重要、意义重大,要加快这项基础工作的进程,争取尽早完成。

在搞好全国海洋功能区划的同时,要全面实施海洋许可证制度。通过海洋许可管理,使海洋各种开发活动,如海洋倾废区和排污区的划定、海洋捕捞、海水增养殖、海洋石油勘探和开发、海岸和海岛重大工程设施建设、港口建设、盐田建设、滩涂围垦、海滨采矿、海洋自然保护区的建设等,纳入法治管理轨道上来,并为建立海域有偿使用制度奠定基础。

()加强海洋环境保护

目前,我国的海域自北到南已遭到不同程度的污染和破坏,一些港湾、河口、近海海域污染已相当严重。如昔日风景秀丽的锦州湾已成了我国重金属和石油污染最严重的海区。渤海湾、莱州湾、大连湾水质富营养化程度相当严重,进入20世纪90年代连年发生大面积赤潮。素有“黄海明珠”之称的胶州湾以及鸭绿江口、长江口、珠江口、海南岛附近海域也受到石油和重金属污染的威胁。据不完全统计,近年来,每年直接排入近海的工业和生活污水就有665亿吨;沿海11()、区每年向海域倾倒工业废渣约23亿吨,占全国工业废渣的52%。另外疏浚物的海洋倾倒量已从建国初期的300万立方米增加到目前的5 500万立方米。我国海域因污染每年造成的直接经济损失高达100多亿元。

环境污染给人民生产、生活带来的巨大灾难已触目惊心,同时也引起党和国家政府的重视。国家提出了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的方针,并把“保护环境”作为一项基本国策。同样,海洋环境保护也提到重要议事日程,我国的海洋环境保护法律体系日臻完善,为依法治理海洋环境奠定了基础。尽管如此,当前海域污染局部地区日趋严重的状况仍不容忽视。笔者认为,开发利用海洋,首先要保护海洋,尤其要保护好海洋生态环境,这就是保护人类赖以生存和发展的最基本的物质基础,也是促进海洋经济持续发展、造福全人类的一项战略任务。为此,要采取如下措施。

(1)广泛开展海洋环境保护宣传教育,强化舆论监督和群众监督。保护海洋环境是全民、全社会的事业,靠环保部门单枪匹马是不行的,要调动全社会的积极性,充分利用各种宣传工具,大力宣传海洋环境保护法,普及环境科学知识,努力提高全社会的环境意识和法制观念,共同保护和改善海洋生态环境。

(2)加强领导,建立海洋环境保护责任制。海洋环境保护工作带有很强的综合性、科学性、政策性和群众性,涉及各个方面和各个领域,必须加强领导,进行全民动员,并加强涉海部门、行业、企业间的协作配合,才能搞好。沿海各级政府要把海洋环境的保护纳人议事日程,搞好环境预测,把海洋环境的治理纳入经济、社会发展计划中。要实行首长负责制,国家与沿海省长签订责任书,沿海省长和有关地市、大型企业负责人签订责任书,一级抓一级,一级促一级,有目标任务要求,有专人负责,有奖惩制度。

(3)理顺海洋环保体制,加强海洋环境保护的执法监督管理。国家要明确海洋主管部门为海洋环保工作的主管部门。国家海洋主管部门要承担起领导、组织、协调涉海部门、行业和沿海省、市、自治区的海洋环境保护工作。各级海洋环保机构的工作重点是抓海洋污染的防治,颁发海域排污许可证。要赋予行业海上执法部门的环境保护监督处理权,以保证海洋法规的有效实施。

(4)加强海洋污染防治,改善海域生态环境。我国近海的污染物80%以上来自陆源。因此,减少陆上污染源排放量是防治污染的关键。要加强陆源污染物排放量的管理,对“三废”进行综合利用,从根本上压缩工业废水的产生量和排放量。海上污染源主要是船舶和石油生产平台,要提高船舶和港口码头防污设备的配备率,重点渔港要建立污水净化示范工程。海上石油平台要配备足够种类的数量的防污设备和器材,控制海上污染源的排放。通过加强海域污染防治以及合理利用海洋自净能力,使海洋生态环境得到根本改善。

(5)建立海岸带自然保护区。海岸带自然保护区是人类为保护和利用海岸带自然资源、自然环境而建立起来的特殊区域,这是有效保护海洋自然环境的一项重要措施。各级地方政府要大力支持海岸带保护区、国家公园和森林公园的建立。有关部门要统筹规划、合理布局、科学安排,使海岸带自然保护区发挥其保护自然环境、造福人类的功能。

(6)扩大海洋环境的监测和预报范围。目前,我国已形成的海洋环境污染监测网,监测的重点放在近海,而对污染较重的沿岸和海湾监测不够。今后的海洋污染监测和研究的重点应从国情出发,从近海转移到污染比较重的河口、海湾和石油勘探开发海域,为治理陆源污染和海域开发污染提供准确的数据资料。


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