海洋命运共同体与海洋法治建设

来源:中国海洋报   发布时间:2019-09-17 17:21:18 
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■ 密晨曦

2019年,值中国人民解放军海军成立70周年之际,习近平主席明确提出“构建海洋命运共同体”的理念,引起国际社会共鸣。构建海洋命运共同体,是“构建人类命运共同体”理念在海洋领域的延展,是新时代中国结合海洋形势发展的实际需求,为全球海洋治理和海洋法治建设贡献的中国智慧。

构建海洋命运共同体的理念

4月23日,习近平主席在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时的讲话中,明确提到“构建海洋命运共同体”。习主席指出,海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共。“大家应该相互尊重、平等相待、增进互信,加强海上对话交流,深化海军务实合作,走互利共赢的海上安全之路,携手应对各类海上共同威胁和挑战,合力维护海洋和平安宁。”

海洋是各国人民维持食物、生计的后备基地,是开展运输、文化、娱乐和旅游等活动的重要场所。作为地球之肺和最大的氧气制造者,海洋在日常生活中发挥了重要作用。海洋帮助调节全球气候,是水的最终来源,是重要的二氧化碳吸收汇。养护和可持续利用海洋及其资源,是可持续发展的关键。当前全球海洋问题频发,海洋面临诸多潜在风险,海洋治理面临严峻挑战。保护与保全海洋环境、养护与可持续利用海洋资源以及保障海上传统与非传统安全,事关人类的共同未来,需要国际社会共同应对。“构建海洋命运共同体”,是各国同舟共济、合作共赢,共同推动实现海洋善治和可持续发展的必然选择。

“构建海洋命运共同体”也是推动构建人类命运共同体的重要一环。海洋命运共同体的指导原则与人类命运共同体一脉相承。构建海洋命运共同体同样需要坚持各国相互尊重、平等相待;坚持合作共赢、共同发展;坚持实现共同、综合、合作、可持续的安全;坚持不同文明兼容并蓄、交流互鉴。同时,“构建海洋命运共同体”的提出,符合海洋的开放性、流动性,整体性和互通性的独特属性,反映了中国对海洋认识的进一步提升。海洋命运共同体理念的提出,更是为推进国际海洋秩序朝着更为公平、合理的方向发展注入了新动力。

海洋法治的历史进程

国际海洋法的产生和发展是国际海洋法治的重要内容。国际海洋法是关于各种海域的法律地位和调整国与国之间在海洋活动中发生的种种关系的原则、规则和制度的总称,是当代国际法的组成部分。鉴于国际海洋法调整的国际关系与国际法其他分支调整的国际关系有所不同,所以国际海洋法具有一些特殊的概念、原则和制度。但国际法的基本原则,包括国家主权平等、不干涉内政、不使用武力或武力威胁以及和平解决国际争端等原则,与人类命运共同体、海洋命运共同体的精髓相辅相成、并行不悖。

纵观国际海洋法的发展史,实际上是不同历史时期的利益考量和发展需求对海洋法原则、规则和制度不断选择和适用的过程。古罗马时代,海洋被视为“共有之物”。随着罗马势力的扩张,统治者试图对海洋进行管辖。中世纪以后,封建君主对海洋提出了领有权或主权主张,产生了“领水”的概念。1609年,荷兰法学家雨果·格老秀斯发表《海洋自由论》,提出海洋自由原则。虽然海洋自由原则打破了海洋为各国君主割据的局面,但由于符合航海贸易的利益需求,符合资本主义时期的发展方向,逐渐获得普遍支持。公海制度逐渐形成的同时,沿岸国对沿岸一带海域享有的权利也得以普遍承认和不断发展。直至20世纪中叶,世界海洋基本上处于“领海以外即公海”的格局。

二战结束后,一方面由于战后经济的恢复刺激了对自然资源的需求,另一方面,科学技术的进步为人类控制和利用更广阔的海洋空间提供了条件,国际社会迎来了传统海洋法律制度的变革。1945年9 月28日,美国总统杜鲁门发布《大陆架公告》,虽然突破了当时的国际法,但由于符合当时扩大控制海洋资源的实际需求,不仅鲜有他国反对,反而有许多国家效仿。同时,崛起中的发展中国家,也有改变曾有利于海洋大国的旧的法律制度、建立新的海洋法律秩序的要求。继大陆架概念之后,发展中的拉丁美洲国家提出了200海里海洋主张,得到了亚洲和非洲的发展中国家的广泛支持,催生了“专属经济区”的概念。

在国家管辖范围以外的海床洋底建立国际海底区域制度,也是不同利益需求相互作用和妥协的结果。进入20世纪60年代,经济的需求、科技的进步促使一些发达国家开始进行锰结核的勘探和试采活动,同时深海底用于军事目的的危险增加,引发一些发展中国家的关注。1967年8月,马耳他代表团出席第22届联合国大会期间,提出了“关于保留现行国家管辖范围以外的海床洋底及其底土专用于和平目的及其资源用于人类福利的宣言和条约” 的提案,建议将国家管辖范围以外的海床洋底及其底土视为人类共同继承财产。

第三次联合国海洋法会议历经9年11期16次会议的讨论,于1982年由各缔约国缔结《联合国海洋法公约》,将领海、专属经济区、大陆架、“区域”、海洋环境保护、海洋科学研究以及海洋技术的发展和转让等重要的国际海洋法律制度纳入其中,对国际海洋事务涉及的方方面面的问题做了较为全面的编纂和规范,成为当前全球海洋治理的重要法律文件。

但随着经济全球化和海洋开发能力的提高,海上传统和非传统安全、气候变化和生态环境等跨区域问题压力增大,新的海洋问题不断涌现,全球海洋治理面临严峻挑战。海洋的可持续发展涉及到人类的共同利益,已成为当今全球海洋治理和法治建设的重点。现有的包括海洋法在内的国际法框架尚不能完全覆盖海洋可持续发展各个领域的问题。构建海洋命运共同体理念的提出,符合全球海洋治理的总体目标,符合海洋有序、健康和可持续发展的实际需求,符合全人类的共同利益。在海洋法治建设中,具体到国际海洋规则的制定、发展与完善中,有必要将“构建海洋命运共同体”理念贯穿始终。

构建海洋命运共同体理念与海洋法治建设

当前,国际社会在多个领域采取措施,保护和保全海洋环境及生物资源,共同应对海洋健康面临的多种压力。国际海洋规则正处于制定和发展的关键时期,各方各界携手在不同领域发力,共同推进海洋法治建设。国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用等相关规则的制定正不断推进;依据《联合国海洋法公约》成立的国际海底管理局正加紧制定“区域”内矿产资源开发规章;国际海事组织关于航行和环保的相关法律规则正在逐步完善;南北极治理继续向纵深发展,相关法律规制不断得以制定和发展。这些全球海洋相关规则的制定进程,需要各方携手共同推进。相关法律、科学和政策层面的讨论,需在构建海洋命运共同体理论的轨道上进行。

从国际法视角看,海洋命运共同体与海洋法治的关系可概述为:以包括《联合国海洋法公约》在内的国际法为依据,以国际法基本原则为指导,在现有国际海洋法的法律制度,包括领海主权、专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权、公海“六大自由”以及“区域”的“人类共同继承财产” 等制度框架下,以共同利益为导向,摈弃零和思维、实现和平合作、互利共赢,在相互尊重中实现权利、义务和能力的平衡,实现海洋开发利用与生态环境保护的平衡,共同维护海上航行自由安全,共同推动海洋法治建设,促进海洋领域的国际法律规则向更加科学、公平、合理的方向发展。

事实上,中国政府在参与海洋相关国际规则制定的实践中,已反映出构建海洋命运共同体的理念。2018年9月28日,中国政府在提交关于《“区域”内矿产资源开发规章草案》的评论意见中强调,开发规章应明确、清晰地界定“区域”内资源开发活动中有关各方的权利、义务和责任。开发规章应以鼓励和促进“区域”内矿产资源的开发为导向,同时按照《联合国海洋法公约》及其《执行协定》的规定,切实保护海洋环境不受“区域”内开发活动可能产生的有害影响。开发规章制定应从当前社会、经济、科技、法律等方面的实际情况出发,基于客观事实和科学证据,确立相适应的制度、规则和标准。开发规章制定还应借鉴各国在陆上或国家管辖海域内开发矿产资源的惯常实践和有益经验,考虑与拟议中的“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际协定”相关规定相协调。中国政府还提出,开发规章应纳入惠益分享机制,建立这一机制可考虑公平原则、发展中国家优惠待遇原则和公开透明原则。“构建海洋命运共同体”理念的提出,为海洋法治建设进一步指明了方向。

构建海洋命运共同体与推进海洋法治建设的融入可以考虑从以下三个方面进行:一是,遵守包括国际海洋法在内的国际法体系中已有的符合时代发展需要的、与海洋命运共同体对应的制度。二是,海洋相关国际法律规则制定中尚待制定、发展和完善的概念、规则和制度,应遵循海洋命运共同体理念,通过各国共同努力促进国际海洋法治建设。三是,建立健全国内海洋法律制度,通过建立完善的国内海洋法律体系,彰显我国在海洋治理中的能力,维护我国的海洋权益,提升我国在海洋相关国际法律规则制定中的影响力和话语权,为中国与其他国家在国际海洋事务中的良性互动和国际合作提供保障。

(作者单位系自然资源部海洋发展战略研究所海洋法律与权益研究室)

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