（发表于王诗成海洋强国丛书——蓝色的挑战）

《山东省海域使用管理条例》(以下简称《条例》)于2003年9月26日由山东省第十届人大常委会第四次会议通过，2004年1月1日正式施行。这次由省人大、省政府举行的《条例》座谈会既是学习宣传贯彻《条例》的动员会，也是学习《条例》的培训会。这次讲座省厅安排由我主讲，《条例》刚出台，我和大家一样都处在学习理解阶段，《条例》的释义还正在修改过程中，下面，我结合山东省海域管理实际，把个人学习《条例》的认识和体会讲一下，供大家参考。今天讲座的题目是：认真学习宣传贯彻《山东省海域使用管理条例》，依法治海，依法用海，依法兴海，促进海洋经济的健康快速发展，实现由海洋大省向海洋经济强省跨越。

我今天主要讲四部分内容，第一部重点讲《条例》出台的背景，即当前国际国内海洋管理形势；第二部分讲《条例》的意义、立法过程和主要特点；第三部分学习宣传贯彻《条例》应当注意把握的几个问题；第四部分就尽快掀起学习宣传贯彻《条例》的热潮谈几点意见。

一、当前国际、国内的海洋管理形势

(一)世界范围内海洋管理的基本态势

海洋是文明的摇篮，人类文明的发展进程处处洋溢着海洋的气息。盛极一时的地中海时代，创造了以古希腊、古罗马为代表的“地中海文明”，从而引发了欧洲的文艺复兴运动，使地中海沿岸最早产生了资本主义生产关系的萌芽。随着航海和造船技术的发展以及指南针的应用，欧洲冒险家开始了新大陆、新航线的探索，世界主要商路从地中海转移到了大西洋，使大西洋沿岸地区成为世界新的商贸和经济中心。这给欧洲商业贸易带来了空前的繁荣，为欧洲工业革命的兴起创造了充分的条件，促进了资本主义生产关系的形成与发展，在人类文明史上创造了辉煌的“大西洋文明”。

第二次世界大战之后，随着科学技术的突飞猛进以及人口膨胀、资源短缺、环境恶化等世界性问题的凸现，世界各国对海洋的认识逐步深化。海洋呈现在人们眼前的不仅仅是商品贸易的重要通道，而且越来越明显地显示出海洋在资源、环境、空间和战略方面得天独厚的优势。世界各国普遍认识到，海洋将成为人类生存与发展的新空间，成为沿海各国经济和社会可持续发展的重要保障，成为影响国家战略安全的重要因素。“21世纪是海洋世纪”的论断已经成为全球政治家、战略家、军事家、经济学家和科学家的广泛共识。也正是由于海洋在政治、经济和战略等方面的特殊地位，引发了世界范围内对海洋权益的激烈争夺。1973年开幕的联合国海洋法会议，用了整整l0年的时间才基本达成了一致，通过了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。1990年第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国把开发、保护海洋列为国家发展战略。l992年世界环发大会通过的《21世纪议程》把海洋列为重要领域，指出海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是保证人类可持续发展的重要财富和资源，从而突出了海洋对于人类社会生存和可持续发展的巨大作用。1993年第48届联大作出决议，敦促各国把海洋综合管理列为国家的发展战略。特别是1994年11月16日《公约》正式生效后，使得人类对海洋的开发与管理更加规范化、秩序化，世界的海洋管理秩序从盲目的、野蛮的、以武力相威胁式的占领，向和平的、相互合作妥协的、文明和秩序式的维护各自的海洋权益转移。《公约》关于领海和专属经济区的规定，直接造成了全球范围内的“蓝色圈地运动”。据估计，各国按照《公约》规定合法扩大的海域，占去了原属公海的l．3亿平方公里的面积，使地球上约36％的海面变成了沿海国的管辖海域。可以说，《公约》使人类在历史上第一次通过和平方式对海洋进行了“瓜分”。也正是由于《公约》的生效和《21世纪议程》的实施，使得世界海洋管理形式发生了深刻的变化，并呈现出以下几个基本态势。

一是海洋在全球中的战略地位日趋突出。世界各国对海洋发展战略给予了空前的重视，世界主要沿海大国纷纷把维护国家海洋权益、发展海洋经济、保护海洋环境列为本国的重大发展战略。如美国于l999年提出了“回归海洋，美国的未来”的内阁报告，强调海洋是保持美国实力和战略安全的不可分割的整体；加拿大于1997年出台了《海洋法》，并制定了以拓展加拿大未来疆域，建设安全、健康、富饶和完整的加拿大海洋等为目标的21世纪海洋战略开发规划。澳大利亚制定了以综合利用和可持续开发本国海洋资源为中心的21世纪海洋战略规划。日本的中心目标就是在21世纪成为海洋强国。欧盟也制定了欧盟国家开发海洋的战略计划。

二是海洋经济已经成为世界经济发展新的增长点。随着沿海国家维护海洋权益斗争的深入，特别是现代化高新技术在海洋开发过程中的应用，使得大范围、大规模的海洋资源开发和利用成为可能，向海洋要食品、要资源、要财富的蓝色革命，促进了新兴海洋产业的形成和发展，使海洋开发逐步贯穿于以海洋资源为对象的社会生产、交换、分配和消费的全过程。海洋经济已经成为一个独立的经济体系，并以明显高于传统陆地经济的比例快速增长，相当一部分国家的海洋产业成为国家支柱产业。世界海洋产业总产值由1980年的不足2 500亿美元迅速上升到2002年的l3 000亿美元，已经占到世界GDP的4％。世界上有l0个人均年收入22 000美元以上的巨富国家，其中8个是沿海国家。全球人口的趋海性进一步增强，约65％的人口集中在海岸带地区。

三是世界各国海洋综合管理的力度显著增强。l992年世界环发大会之后，特别是l998年以来，联合国秘书长每年都要向联大提交专门报告，向世界各国倡导加强海洋综合管理，促进海洋的。可持续利用。在国际潮流的推动下，各沿海国家重新审查并制定了全新的海洋法规，纷纷出台领海、毗连区、专属经济区和大陆架管理制度，美、俄、法、日、韩、加等国制定的关于海洋权益、管理规划、资源开发、环境保护、科学研究等方面的海洋法律都在10部以上，并大力强化海洋综合管理机构，提高海上执法能力。如美国、加拿大、日本、韩国、越南等国组建了海岸警备队，加拿大、韩国、印度尼西亚等国成立了海洋与渔业部。

四是世界各国围绕海洋权益的斗争日趋尖锐，军事控制力度增强。正是基于海洋的特殊战略地位，“冷战”结束后虽然各主要国家大量裁军，但加强海军建设的军备竞赛却呈上升趋势。进人20世纪90年代以来，国际间的海洋争端此起彼伏，热点突出，为争夺岛屿和划分海洋引起的国际冲突连接不断。如英阿间的马尔维纳斯群岛之战、也门和厄立特里亚之间的大哈尼什岛之战、希腊和土耳其之间的伊米亚岛之战，日韩间的竹(独)岛之争、中日间的钓鱼岛之争、中国和东南亚各国的南沙群岛之争，世界各国围绕渔业的纠纷对峙更是此起彼伏。2003年11月25日，日本《朝日新闻》报道，日本为了向联合国申请延伸本国的大陆架范围，日本政府会同10家与海洋开发事业有关的大财团，组建了“日本大陆架调查公司”，计划从2004年起正式开始对日本近海大陆架进行全面勘测，勘测范围竟然包括中国部分大陆架和专属经济区。在这片大陆架中，埋藏着够日本使用l00多年的天然气，还有丰富的石油资源和大量的被认为可以替代石油的可燃冰。据有关资料介绍，仅钓鱼岛周边海域的石油储量就高达l 095亿桶，相当于世界第二大产油国伊拉克的原油储藏量。这项耗资l 000亿日元，并由首相亲自负责的国家战略项目，再次暴露了日本先下手为强，大力拓展海域国土，梦想变成海洋资源大国和海洋强国的野心。

纵观世界海洋史和国际海洋新动态，我们可以得出以下几点启示：第一，海洋战略事关国运兴衰。正如中国革命的先行者孙中山先生所指出的：“世界大势变迁，国力之盛衰强弱，常在海而不在陆，其海上权力优胜者，其国力常占优胜。”英、美、俄、日四个靠海起家的世界强国的发家史和我国封建王朝“闭关锁国”和“迁界禁海”导致的民族屈辱史，以强烈的反差、雄辩的事实证明了一个国家的地位高低与其海洋战略观、海上实力密切相关。海上力量强大，国家就强大，国际地位就高；否则，就难以摆脱受人欺凌和任人宰割的命运。第二，海洋与国家经济社会的可持续发展密不可分。《联合国海洋法公约》规定的各项管理制度和规则，实际就是对占地球表面71％的海洋空间和丰富的海洋宝藏的一次重新分配，谁在这场资源和空间的分配中掌握了主动权，谁就对本国、本民族的生存和发展掌握了更大的主动权。第三，海洋管理是国家职能的重要环节。海洋管理与国家权益、经济发展和社会进步息息相关，不可分割，必须重新审视海洋综合管理的重要性。

综上所述，《联合国海洋法公约》的生效，促进了开发海洋、管理海洋的国际政治经济新秩序的建立，同时也加剧了国际海洋权益的争夺。可以预见，在进人21世纪的初期，国际上新资源的争夺、疆域的延伸拓展，全球物流通道的安全，海上军事执法力量的完善等一系列问题都将在海上展开，对海洋的重视程度将直接决定一个国家在新一轮竞争中的地位和优势。

(二)当前我国海洋开发与管理的新发展

中华民族是世界上最早利用海洋的民族之一，有着光荣的海洋发展传统。战国时期韩非子就曾经说过：“历心山海而国家富”，这是我国先哲们关于海洋重要性的最早论断。“兴渔盐之利，行舟楫之便”是我们祖先开发利用海洋的最早实践。始皇巡海与徐福东渡，希冀政治稳定、追求海洋利益、探求海外世界。海上丝绸之路的开辟，进一步发展了面向世界、重视海洋的思想观念。指南针的发明和运用于航海，唐、宋、元时期发达的海外贸易，明朝郑和七下西洋的壮举，都在世界史上留下了辉煌的篇章。l5世纪中叶，正当西方国家借地理大发现、新航路开辟等殖民航海优势，迅速崛起，成为经济强国和军事强国之时，从中国的明朝统治者开始，却从海上退缩，实行了“闭关锁国”、“迁界禁海”的政策，在把有着巨大生存和发展机会的海洋空间让给西方列强的同时，却把无数的内忧外患留给了自己。腐败的统治阶级昏庸愚昧，只见陆地不见海洋，安于自给自足的小农经济，与世隔绝，使我国的海洋事业落后，海防空虚、海权丧失，给伺机已久的殖民主义者造成了可乘之机，让他们用坚船利炮从海上轰开了中国的大门，曾经是海上强国的中国成为列强白海上征服的对象，中华民族从此陷入了半封建半殖民地的深渊。鸦片战争至新中国成立前，统治者禁海、惧海使中华民族遭受了来自无数海上的侵略。在1840--1940年的l00年间，外国从海上入侵我国479次，规模较大的84次，入侵舰船1 860多艘，兵力47万多人，迫使清政府签订不平等条约50多个，使中华民族蒙受了奇耻大辱。孙中山先生在《实业计划自序》中就提到，海权“操之在我则存，操之在人则亡”。历史的惨痛教训警示我们：必须重新认识海洋，海洋关系着中华民族的前途命运。

新中国成立后，党和政府十分重视海洋事业，党的一、二代领导集体分别针对海军建设、海岛开发、海洋科研和海洋开发与管理做出过重要指示，为我国海洋事业奠定了坚实的基础。特别是党的十一届三中全会之后，改革开放和以经济建设为中心的国家发展战略使我国海洋事业迎来了历史的春天。总结起来，主要体现在以下几个方面。

一是中央领导同志十分重视海洋事业的发展。党的第三代领导集体非常重视海洋事业的发展，江泽民同志曾强调指出：“我们一定要从战略高度认识海洋，增强全民族的海洋意识”，“加强海洋资源综合管理，完善海洋法律、法规和海洋管理体系，加快海域使用的法制化进程，强化海洋环境保护和海洋执法监察工作”，“严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护，实行资源有偿使用制度”，“建设海洋强国是一项历史性的任务，要认真研究”。朱镕基同志指出：“没有强大的海洋科学事业，没有强大的海洋经济，中国就永远不可能成为真正的强国。”胡锦涛同志在近年的中央人口资源环境座谈会上，多次强调要健全海洋规划、立法和管理体系，强化海洋执法监察，加强海洋环境保护，维护国家海洋权益。温家宝同志近年来对海洋工作先后做出过l0多次重要批示，强调：“海洋局要协同国家计委做好海洋经济发展规划，并监督实施”，“国家海洋局要把工作重点放在规划、立法和管理上”等。

二是海洋工作列入国家重大发展战略。自2002年以来，党和政府把海洋事业提上了更加重要的议事日程。党的十六大报告和2003年的政府工作报告都提出了“实施海洋开发”的战略部署，这是新时期推动我国海洋事业大发展的重大战略决策。为推动这一战略的实旌，2003年5月9日，国务院批准并印发了《全国海洋经济发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，这是我国政府为促进海洋经济综合发展而制定的第一个宏观指导性文件。在《纲要》中，我国还首次明确提出了“逐步把我国建设成为海洋经济强国”的宏伟目标。《纲要》的制定和实施，为我们描绘了建设海洋经济强国头l0年的发展蓝图，对于确保海洋经济的可持续发展，参与经济全球化进程，全面建设小康社会必将产生深远的影响。2003年ll月12日，温家宝总理又主持召开国务院常务会议，专题研究关于加强海洋管理工作的有关问题，强调为保障海洋资源与环境的可持续利用，促进海洋经济健康发展，当前重点要严格规范海洋开发利用秩序，切实保护海洋生态环境，强化海上执法管理工作，这是对我们海洋海洋事业的极大鞭策和鼓励。

三是海洋开发与管理的法律法规体系基本建立。从l992年起，全国人大常委会陆续通过了《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》，为我国行使领海主权和毗连区管制权，维护国家安全和海洋权益提供了法律依据。l996年5月15日，八届全国人大常委会第19次会议批准我国加入《联合国海洋法公约》，标志着我国海洋事业全面走向依法治海、面向世界和发展经济的轨道。1996年我国制定了《中国海洋21世纪议程》，系统提出了中国海洋事业可持续发展的战略思路。l998年中国政府发表了《中国海洋事业的发展》的白皮书，第一次系统阐述了中国政府在海洋开发与管理方面的政策和立场。此外，国家为规范海洋资源管理和开发活动，还先后颁布实施了《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《渔业法》、《海域使用管理法》以及l0余部国务院行政法规。

四是分级管理的海洋行政管理体制和执法监察体制基本建立。我国目前的海洋管理体制还处于探索阶段。国家设立国家海洋局，作为“国土资源部管理的监督管理海域使用、海洋环境保护，依法维护国家海洋权益，组织海洋科技研究的行政机构。”并设立了北海、东海和南海三个分局，作为海区派出机构。沿海绝大部分省份则采取了海洋综合管理与渔业行政管理相结合的模式，组建了海洋与渔业厅(局)，如辽、鲁、苏、浙、闽、粤、琼七省。其他则采取与国土资源相结合的模式，如冀、津、桂三省(市、区)。同时，沿海各省(市、区)都组建了中国海监队伍，在中国海监总队的指导下开展海洋监察执法工作。应该说，我国海洋管理体制具有半集中的特点，除海洋行政管理部门以外，其他涉海行业管理部门也具有管理本行业开发利用海洋活动的职能，如渔业、交通、旅游、矿产、盐业等。

五是海洋经济已经成为国民经济的重要组成部分和新的经济增长点。“九五”期间，沿海地区主要海洋产业总产值累计达到1．7万亿元，比“八五”时期翻了一番半，年均增长16．2％，高于同期国民经济增长速度。据统计，2002年全国主要海洋产业增加值达到2 297亿元，占全国国内生产总值的2．6％，占沿海11个省(市、区)国内生产总值的4．2％。海水养殖、海洋油气、滨海旅游、海洋医药、海水利用等新兴海洋产业发展迅速，有力地带动了海洋经济的发展。我国海洋渔业和盐业产量连续多年保持世界第一，造船业第三，商船拥有量世界第五，港口数量及货物吞吐能力、滨海旅游业收入居世界前列。

(三)山东省海洋开发与管理的新情况

山东省是海洋大省，全省有3 121千米的海岸线，占全国的1／6，毗邻海域面积与陆地面积相当。丰富的海洋资源，得天独厚的区位优势，以及较强的科技实力，都为山东省发展海洋经济创造了有利条件。l991年，省委、省政府顺应世界范围内风起云涌的海洋开发热潮，审视度势地提出了建设“海上山东”的重大战略决策，并将其列入山东两大跨世纪工程之一。10多年来，全省人民紧紧围绕这一战略目标，开拓创新、艰苦奋斗，“海上山东”建设取得了巨大成就。渔业经济快速膨胀，成为“海上山东”建设的火车头；海洋农牧化、临海工业、海上大通道和滨海旅游四大海洋建设工程全面启动，海洋产业发展的大格局初具规模；科技兴海蓬勃发展，海洋经济中的科技贡献率大幅提高；海洋综合管理不断加强，海洋可持续发展形成共识。2002年全省海洋产业总产值达到1 500多亿元，是1997年的2．12倍。海洋产业增加值达到722亿元，占全省国内生产总值的比重由1997年的5．5％，提高到7％。

在海洋经济蓬勃发展的同时，山东省海洋综合管理工作也取得了显著成绩。长期以来，省委、省人大、省政府、省政协高度重视海洋经济发展和海洋综合管理工作。在1995年和2000年的两次政府机构改革中，省委、省政府都把海洋开发、保护与管理摆上了重要议事l3程，设立了海洋与渔业合一的海洋综合管理机构。1998年，在全省“海上山东”建设工作会议上，出台了《关于加快“海上山东”建设的决定》、《“海上山东”建设规划》、《“海上山东”四大建设工程》、加强海洋综合管理的决定》等政策文件，将加强全省海域使用管理工作摆到了促进“海上山东”建设的重要位置。《山东省海域使用管理规定》的颁布实施，标志着以海域使用管理为代表的海洋综合管理开始步人法制轨道。特别是新修订的《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》实施以来，山东省的海洋综合管理工作突飞猛进，逐步走上了科学化、规范化和法制化的管理道路。具体体现在以下几个方面。

一是海洋综合管理法制化建设显著加强。近5年来，山东省始终坚持法制先行，积极探索和推动海洋综合管理法制化进程。如果说《省海域使用管理规定》引导山东省的海洋综合管理工作上路的话，《海域使用管理法》的实施则真正引导我们走上了依法管海的道路。国办发[2003]36号授权文件下发之后，山东省在全国率先由省政府重新划分了海域使用审批权限，并根据省政府授权，会同有关部门建立和完善了海域使用金征管、省政府海域使用专用章使用管理、海域使用申请审批管理、海域使用权证书管理、省管海域使用项目审核委员会、海洋管理协调、海洋行政处罚规程、海洋与渔业污染事故调查处理等方面的配套制度。2003年以来，我们又立足一个早字，组织精干力量，集中人力、物力和财力，经过大量纷繁复杂的调研、汇报、协调和修改工作，海域使用管理立法工作在全国率先取得实质性突破。9月26日，省人大常委会通过了《山东省海域使用管理条例》，这是《海域使用管理法》实施后全国第一部海域使用管理的地方性法规，为全国各地的海域使用管理法制建设提供了有力支持。《山东省海洋环境保护条例》也已经着手开展立法调研。

二是海域使用管理工作健康发展。全省各级海洋行政主管部门认真贯彻厅党组提出的“依法行政、规范管理”的总体要求，以海域使用权证书管理为总抓手，以工业和工程用海为重点，全力推行三项制度，全省海域使用管理工作整体推进、亮点纷呈。

省级海洋功能区划已由省政府报国务院审批。其他各市以及超过50％的县(市)也已编制完成了本级海洋功能区划，并已经通过了专家论证评审。海域权属管理制度已经从最初的养殖用海全面延伸到所有用海行业，并明确把港口码头、储灰池、围堰、堤坝、船坞平台等改变海域属性的工业和工程用海作为重点纳入了海域使用管理。海域使用确权审批秩序显著规范，越权审批、先干后批、边干边批等违法违规行为得到有效遏制，海域使用论证、登记公告、海籍调查、信息查询等管理制度得到有效贯彻落实，海域使用权证书换发工作进展顺利。目前，全省海域使用确权面积已达360多万亩，累计发放海域使用权证书6 000余本(2003年新发证260多本，其中工业和工程用海50多宗)，已基本上将山东省毗邻海域纳人了有效管理，海域开发秩序显著改善。海域使用金征收工作保持了逐年增长的良好态势，征收率和征收额度稳步提高，特别是省管项目的海域使用金征收取得实质性突破。

示范区建设成果丰硕。山东省4个国家级海域使用管理示范区纷纷立足本地区海域使用管理的实际，积极探索和实践具有地方特色、形式新颖、手段先进的海域使用管理模式，在完善海域管理体制、健全配套法规、加强执法力度、推行招标拍卖和促进信息化水平等方面取得了新突破。如青岛市作为全省工业和工程用海的重点地区，在规范审批工业和工程用海、加强执法监察方面探索出了一套行之有效的管理方法；烟台市在海域使用管理的规范化和海域使用权的招标拍卖方面进行了卓有成效的探索和实践；东营市在滩涂贝类护养和油气开发用海管理方面成效显著；日照市作为省级示范区，则在将港口码头用海全面、规范纳入海域使用管理方面为全省树立了榜样。海域勘界工作进展顺利。

三是海洋环境保护和海洋防灾减灾工作扎实有效。山东省在全国率先完成了第二次海洋污染基线调查和防风暴潮警戒水位核定工作，全面掌握了山东省毗邻海域的环境质量状况。几年来，坚持对陆源排污口、重点养殖区等进行了定期监测和应急监测，赤潮监控和试预报工作进展顺利。“渤海综合整治”、“莱州湾污染物总量控制示范项目”和国际海事组织东亚海环境管理项目已经启动。编制并发布了{2002年山东省海洋环境质量公报》。认真坚持海洋与海岸工程环境影响评价制度，对一部分重大工程建设项目进行环境影响评价工作。海洋生态保护工作取得新进展，选划和建设海洋自然保护区8处，完成了无棣贝壳堤岛省级保护区的建设规划和晋升国家级保护区的申报工作。海洋与渔业环境监测网点、海洋预报台站建设取得新突破，全省已建立海洋与渔业环境监测站点11处，海洋预报台站6处。全省海洋预报运作模式和信息传输方式得到明显改善。

四是海洋与渔业执法监察工作再上新水平。全省海洋与渔业系统按照准军事化管理的要求，从完善组织机构、明确职责分工、建立规章制度和人员定编定岗人手，各级海洋监察执法工作规范上路，海洋监察执法职能得到全面加强，并取得了一系列实质性突破。几年来，全省海监队伍通过省、市、县联合执法、专项检查、保护蓝色国土行动等执法活动，有力地震慑了海洋开发中的违法犯罪行为。5年来，山东省共开展海洋与渔业联合执法36次，投入执法船只990艘次，参加执法人员20 700多人次，查处了违规用海和污染损害事件270多起、违规渔船36 000艘次。

(四)山东省海洋综合管理工作中存在的问题

山东省海洋管理工作在取得显著成绩的同时，也存在一些突出的困难和问题。主要表现在：

(1)海洋国土意识、海洋法制观念还比较淡薄。通过近年来持之以恒的宣传和管理，总体上海洋国土意识和依法用海观念显著增强，但发展很不平衡。一些沿海村委，甚至乡镇政府对海域属国家所有的认识还很欠缺，用海域承包经营代替海域确权，从中收取海域承包费，损害国家海域权益；有的地方党委、政府，甚至人大代表在招商引资过程中大搞地方保护主义，通过行政手段干扰正常管理，未经论证报批，随意实施重大围填海工程建设项目，直接导致了海域生态环境的严重恶化和海域功能的丧失，个别港湾甚至出现严重淤积。

(2)海洋管理配套法规建设滞后。《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》的关键性配套法规的滞后制约了海洋管理工作的开展。如海域使用金征收、渔民用海、招标拍卖、海域使用权流转等制度尚未建立，既增加了地方立法的难度，也直接影响了海域管理工作的开展。《海洋环境保护法》虽然已经实施4年了，但迟迟未能通过法规途径对海洋工程和海岸工程进行界定，致使海洋部门与环保部门在此问题上争执不下，环保部门仍频频插手港口码头等海洋工程的管理。

(3)海域管理界限不清，海域开发的矛盾还比较突出。沿海各地普遍存在海域管理与其他部门管理职能交叉和管理区域不清的问题。如《海域使用管理法》规定海岸线为海陆分界线，多项国家标准界定海岸线为平均大潮高潮线，但国土资源部门认为是最低潮位线。由于海岸线没有实际勘定，造成了山东省北部地区近千千米滩涂海域管理的混乱。类似的矛盾还出现在人海河口、防潮坝、盐田、自然保护区等区域。

(4)海洋管理体制不顺。一是海洋环境管理权力分散，海洋部门根本无法从源头上控制陆源污染物排海，近岸海域污染没有得到有效控制；二是中央与地方在海洋管理权限的划分上还存在分歧，如油气、海砂、电缆管道等用海项目海域审批权的划分，海洋倾废、海洋石油勘探开发环境保护管理权的授予等；三是省与计划单列市海洋管理权限的划分，主要表现在填海项目的审批和海域使用权证书的管理上；四是海洋行政主管部门内部海洋行政管理与海监执法的协调配合方面还存在脱节现象。

(5)我们系统内部在管理上还存在一些不规范甚至是违法的管理行为。比如省政府在重新划分海域使用审批权限之后，个别地区仍然弄虚作假、偷梁换柱，越权审批填海项目；新版海域使用权证书已经启用一年多了，部分地区新上项目不少，竟然没有申领过一本新证。

(6)海洋管理的技术手段还相当薄弱。目前，沿海各级海洋管理水平尚处于初级阶段，海洋管理所需要的交通通讯、海域使用论证、测量定位、绘图立标、海域资产评估、海洋环境监测、环境影响评价、信息系统建设等管理和技术手段还很薄弱和缺乏，自身技术力量的培养还重视不够。如果长期借助于外来技术力量，海洋管理的成本相当高昂，远不能适应科学化、规范化的管理要求。

实践证明，以上问题的存在只靠政策规定、规范性文件和政府规章难以从根本上得到解决。也正是基于国际国内海洋管理新形势，为了保持山东省海洋资源开发和海洋经济的健康发展和强化海洋综合管理的迫切需要，省委、省人大、省政府把《条例》作为2003年必须完成的立法计划。

二、《条例》的意义、立法过程和主要特点

(一)制定《条例》的意义

《海域使用管理法》是我国海洋管理的基本法律制度之一，是界定和保护海域物权、实现海域合理开发和可持续利用、保障经济可持续发展的法律基础，是各级海洋行政主管部门依法行政、实施海洋国土管理的法制保证。《海域使用管理法》的出台，对全国的海域管理提出新的更高要求，一个时期以来，由于人的对海洋认识不足和受传统用海观念的影响，一些地方出现了重眼前利益、轻长远利益，重经济效益、轻环境效益，重陆域国土管理、轻海洋国土管理的陈旧观念，特别是随着山东省海洋开发密度、强度的不断加大，在海域使用管理中也出现了一些新的情况和问题。主要表现在：一是海洋国土意识和可持续发展观念不强，重开发轻管理、重利用轻保护的现象还依然存在；海域使用管理三项基本制度还没有得到全面和规范的贯彻落实，海域使用的“三无”现象还没有从根本上遏制。二是《海域使用管理法》的许多规定比较原则，实践中难以操作，需要制定配套的具体措施；省政府1998年颁布实施的《省海域使用管理规定》是政府规章，法律效力较低，其确定的部分制度和措施已经不能适应不断发展的海域使用管理工作的实际需要，应当根据《海域使用管理法》进行修改完善。三是海域使用管理力度不够大，管理权限不明确。海域使用管理过程中，还存在系统内部上下级之间管理权限不清和海域使用管理权缺位的问题；海域使用管理的基础工作还比较薄弱等等。这些问题亟待通过立法加以解决。制定一部符合山东实际的地方性法规，进一步完善用海制度，强化海域管理，显得尤为迫切。《条例》的出台适应了山东省海洋资源开发和海洋经济健康发展的客观要求，对保护和合理开发、利用海域资源，依法规范海洋开发活动，维护国家海域所有权和海域使用人的合法权益，促进海洋经济的可持续发展，建设海洋经济强省具有重大意义。《条例》的出台，充分体现了省委、省人大和省政府对依法管海、依法用海、依法兴海的高度重视。这是强化海洋综合管理的重大举措，也是加强国有资产资源管理法制建设的又一重大突破，《条例》的颁布实施，标志着山东省海域使用管理纳入了法制化、科学化和规范化管理轨道，这对保护和合理开发利用海域资源，依法规范海洋开发活动，维护国家海域权利和海域使用人的合法权益，促进海洋经济健康、快速发展必将产生重大而深远的影响。

(二)《条例》的制定过程

2001年10月27日《海域使用管理法》颁布后，省厅海域处、法规处即根据厅党组指示，着手《条例草案》的起草工作。2002年初，在总结原《省海域使用管理规定》实践经验的基础上，完成了初稿，并下发沿海7市和部分县(市)人民政府及有关单位讨论修改。2002年5月，修改形成了征求意见稿，送请省直有关部门征求意见。8月，又就征求意见稿召集有关专家学者和管理相对人进行座谈讨论，并修改形成了新的草案稿。10月，省厅向省人大、省政府提出将该条例列入2003年立法计划的申请报告。2003年初，省人大、省政府将该条例列入2003年立法工作的确保项目。为了学习借鉴发达国家海域使用管理的先进经验，省海洋与渔业厅还会同省政府法制办赴美国、加拿大进行了考察学习。2003年2月，省厅再次召集用海单位、专家学者和有关部门进行座谈讨论，广泛听取各方面意见，并修改形成了草案会签稿，经厅长办公会研究通过后，送请省直13个部门会签；省政府法制办同时发送沿海7市人民政府和胜利石油管理局、省高级人民法院、黄河山东河务局等单位征求意见。4月初，根据各单位提出的意见，修改形成了草案送审稿，报送省政府审查。经省政府法制办审查修改，形成了草案。省人大领导对这次立法工作十分重视，6月底李明先副主任亲自带队到重点市进行调研并征求意见。2003年6月25日，经省政府第八次常务会议讨论修改，形成了提请省人大常委会审议的《条例草案》。7月21日，省十届人大常委会第三次会议对《条例草案》进行了审议，宋修武厅长受省政府委托，在会上作了《关于(山东省海域使用管理条例(草案))的说明》。会后，省人大法制室根据常委会组成人员的意见和建议，对条例草案进行了认真修改，并将修改后的草案印发沿海7市人大常委会征求了意见。8月6日和9月3日，省人大法制委员会先后两次召开会议，对修改后的条例草案逐条进行了审议修改，形成了《条例草案修改稿》，并于9月22日提交省十届人大常委会第四次会议进行审议，省人大法制委副主任委员林保义作了《关于(山东省海域使用管理条例(草案))审议结果的报告》。在这次审议过程中，常委会组成人员认为草案修改稿已基本成熟，在提出部分修改意见后，同意提请本次常委会会议表决。9月24日，省人大法制委员会召开了由省人大农业与农村委员会、法制工作室和省政府法制办负责同志参加的会议，讨论形成了《条例草案表决稿》，经省人大常委会主任会议同意，决定提请9月26日召开的省十届人大常委会第四次会议表决，《条例》在此次会议上获得高票通过，于2004年1月1日起施行。

(三)条例的主要特点

《条例》是在《海域使用管理法》确定的基本法律框架下，根据山东省海域使用管理的实际和需要，对《海域使用管理法》的细化、完善、发展和创新。笔者认为主要在以下l2个方面实现了突破。

(1)明确了海岸线的划定方法。《海域使用管理法》第二条规定：“本法所称内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”但海岸线如何划定却没有明确，国家其他法律、法规也没有规定。为了解决这一长期困扰海域使用管理的基本问题，我们在《条例》制定过程中，千方百计试图按照国家标准将平均大潮高潮线界定为海陆分界线，但遭到国土资源、水利、黄河河务等部门的反对。为了确保《条例》的出台，又最大限度地在这一问题上做出规定，作为妥协的产物，《条例》第二条规定：“海岸线的划定，按照国家有关规定执行。”第四十二条规定：“本省河流人海口与海域分界线，由省海洋行政主管部门会同省水利、黄河河务等有关部门划定后，报省人民政府批准。”这一规定尽管含糊，但毕竟明确了按照国家有关规定执行，我们完全可以将“国家有关规定”理解和界定为涉及海岸线划定的多项国家标准，因为这些标准是我国目前最明确、层次最高的国家规定，并且是强制性的，对各部门普遍适用的国家规定。

(2)明确授予了海洋监察机构的海域使用的执法主体资格。《海域使用管理法》只规定了沿海县级以上海洋行政主管部门在海域使用监督管理中的执法主体地位，但并未涉及其所属海洋监察机构。为促进山东省海域使用的执法监察工作，我们按照国办发[2002]36号授权文件和省政府E2002]69号文件中关于“沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门及其所属中国海监机构要加大执法力度，整顿和规范海域使用管理秩序”的规定，以及行政体制改革政事分开、行政审批和执法监督相分离的要求，在《条例》中授予了海洋监察机构的海域使用执法主体资格。《条例》第五条规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门负责本行政区毗邻海域使用的监督管理工作，其所属的海洋监察机构，负责海域使用的有关具体监督检查工作。”

(3)建立了海域使用规划制度。《条例》第十一条规定：“海洋行政主管部门应当根据经批准的海洋功能区划以及当地经济和社会发展状况，海洋环境保护和海上交通安全的要求，编制海域使用规划。编制海域使用规划应当坚持总量控制、提高利用效率和可持续利用的原则，统筹安排各类、各区域用海。”《海域使用管理法》规定的海洋功能区划制度，主要是基于海域的自然属性而明确其开发利用价值。海域使用规划则更强调海域使用的社会属性与自然属性的有机结合，是控制用海速度和规模的规划。它是根据当地经济的社会发展程度，本着可持续发展的原则制定的开发时间表，它的编制实施，对于保护海域资源，促进海洋经济的持续发展具有重要作用。

(4)明确规范了海域使用审批权。海域使用审批是海域有偿使用制度的核心。《海域使用管理法》第十八条对海域使用的审批权限作了原则规定，并规定由国务院授权省级人民政府具体规定省及省以下各级人民政府的海域使用审批权限。根据这一规定，国务院办公厅和省人民政府分别下发了国办发[2002]36号、鲁政发[2002]69号两个有关海域使用审批权限的通知。根据这两个通知规定，海域使用应当按照完全改变海域属性、严重改变海域属性和不改变海域属性三种不同类型，按面积分级审批。严格控制完全改变海域属性的填海类项目，审批权集中于国务院和省政府，并不得下放审批权。在《条例》制定过程中，海域使用审批权限的设定基本上贯彻了以上两个法律文件的指导思想，并充分考虑到了提高海域使用行政审批效率和调动市、县海域使用管理的积极性。因此，《条例》将50公顷以下的填海类项目审批权限严格限定在省政府，但适当放宽了开放性用海的审批管理。如县级人民政府开放性用海的审批权限由l50公顷以下提高到200公顷以下，设区的市人民政府开放性用海的审批权限由150～500公顷扩展到200--700公顷，省人民政府不再进行开放性用海审批。用人大法规的形式明确审批权限，对于促进海域使用政府审批的规范化和法制化，杜绝审批过程中的违法乱纪现象，必将起到重要的推动作用。

在海域使用审批权限划分方面的另一项突破是做出了“市辖区人民政府的海域使用审批权限由所在市人民政府规定”。由于国务院办公厅国办发[2002]36号文件中没有涉及区级人民政府的海域使用审批，在区级人民政府审批权限的设定上，根据山东省海域使用管理的实际，《条例》规定市辖区人民政府的海域使用审批权限，由所在市人民政府规定。

(5)明确规定了不予批准的用海项目类别。《条例》第十八条规定：“有下列情况之一的，不得批准使用海域：(一)不符合海洋功能区划和海域使用规划的；(二)破坏海域资源、环境、自然景观和生态平衡的；(三)造成航道、港区淤积、堵塞以及其他有碍锚地、港口生产作业的；(四)导致岸滩侵蚀和危害海堤等海岸工程安全的；(五)在石油及天然气勘查开采区、生物养殖场及其他重要的工程区等区域内开采海砂的；(六)妨碍航行、消防、救护、汛期行洪的；(七)对军事管理区有不利影响的；(八)法律、法规禁止的其他项目。”明确规定不予批准的用海项目，是《条例》的创新条款，对于规范海域使用审批行为，确保海域使用依法审批，合理利用海域资源，促进海洋经济可持续发展将产生重要作用。

(6)建立了省级海域使用论证资质管理制度。海域使用论证作为科学、规范审批海域使用项目的法定工作环节，在管理过程中显示出越来越重要的作用。在国家推行论证资质管理制度之前，山东省已经探索和实践了论证资质管理工作，并取得了一定经验。但国家海洋局出台《海域使用论证资质管理规定》后，山东省范围内通过认证的7家资质单位，没有地方技术力量，均属国家科研院所。为了提高论证效率，降低论证成本，方便海域使用者，《条例》第十九条规定：“填海、围海以及投放人工渔礁等改变或者严重改变海域自然属性的用海项目，海域使用申请人应当提交海域使用论证报告。海域使用论证报告的编制，应当由取得国家或者省海洋行政主管部门颁发的海域使用论证资质证书的单位承担。”这意味着省级海洋行政主管部门可以进行海域使用论证资质认定。

(7)建立了海域使用预审制度。长期以来，建设项目使用海域普遍存在立项管理与海域使用管理脱节的现象，致使建设单位在项目立项后才被动办理海域使用手续，海域使用金也无法列入项目预算。为解决这一问题，《条例》第二十二条规定：“重大工程建设项目需要使用海域的，建设单位应当在立项前提出海域使用申请，经有批准权的人民政府的海洋行政主管部门预审同意后，方可按规定程序办理立项手续。”这条规定，使海域使用审批关口前移，避免了项目审批与海域使用审批脱节，解决了立项后被动办理海域使用手续问题，对于强化海域使用审批监督具有重要意义。

(8)明确了海域使用项目整体申请的原则。《山东省海域使用管理条例》第二十三条规定：“同一用海项目使用相同类型海域的，应当依据总体设计整体提出申请，不得化整为零，分散报批。同一用海项目使用不同类型海域的，应当依据总体设计整体提出申请，按照本条例规定的审批权限分别审批。”这一规定对于规范海域使用审批秩序，防止化整为零、分散报批将起到重要作用。

(9)规范了提前收回海域使用权的补偿机制。在海域使用管理实践中，国家征用已确权海域的现象并不少见。由于缺少明确的利益补偿机制，征用、补偿工作往往旷日持久、纠纷不断。为解决这一问题，《条例》第三十一条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，并根据海域使用权人已使用年限和开发利用的实际情况，经评估后给予相应的补偿。”这一规定明确了要以已使用年限和开发利用实际情况作为补偿的依据，并设定了评估程序，使补偿更加合理规范。

(10)明确了海域使用金谁审批谁征收的原则。《条例》第三十五条规定：“海域使用金按照海域使用审批权限，由批准用海的人民政府的海洋行政主管部门负责征收。征收海域使用金，必须使用省财政部门统一印制的海域使用金专用收据。海域使用金必须按照规定上缴财政，专户储存，主要用于海域整治、保护、开发和管理。”这条规定，以法规的形式解决了海域使用金征收主体不清、责任不明、征收难、入库难、结转难、使用难的问题。

(11)明确了海域使用权可以出租抵押。根据海域使用权的用益物权性质，海域使用权同土地使用权一样，使用权人完全可以通过海域使用权流转来维护和实现自己的合法利益。正是为了适应市场经济对海域使用权流转的客观需求，《条例》第二十九条规定：“海域使用权人在批准的海域使用年限内，可以依法转让、出租、抵押海域使用权。但法律、法规另有规定的除外。”这一规定有利于海域资源根据市场需求进行合理配置，防止资源浪费，提高资源的利用效率。

(12)对海洋行政主管部门依法行政提出了新的要求。为了加强对海洋行政主管部门海域使用管理工作的监督，《条例》对海洋行政主管部门及其工作人员规定了严格的法律责任，包括对越权审批、不按功能区划审批和化整为零审批等违法审批海域使用的法律责任，因违法批准使用海域给他人造成损失的赔偿责任，擅自改变海洋功能区划和违规发放海域使用权证书的法律责任，对于海域使用申请和发现违法行为不作为的法律责任，以及违法收取、减免和处分海域使用金的法律责任。这些条款的制定，对于维护法律法规的权威性，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，提高行政审批效率，廉洁从政，促进依法管海、依法兴海将产生重要作用。

三、学习宣传和贯彻落实《条例》应当注意把握的几个问题

(一)关于海岸线和滩涂的管理问题

(1)海岸线的界定问题。我们主张用大潮平均高潮线作为海陆分界线是有充分依据的。首先，平均大潮高潮线作为海陆分界线是绝大多数沿海国家的通行做法。世界上主要海洋国家如美、法、El、韩、新西兰等国都以法律形式将平均大潮高潮线作为海陆分界线；其次，5项国家标准都将平均大潮高潮线作为海陆分界线，如国标《l：500 1：1000 1：2000地形图图式》、国标《l：50001：10000地形图图式》、国标《中国海图图式》、国标《海洋学术语海洋地质学》、国标《海洋功能区划技术导则》；再次，国务院若干规范性文件都提及平均大潮高潮线作为海陆分界线，如《国务院关于开展勘定省县两级行政区域界线工作有关问题的通知》、《国务院办公厅关于开展我国海域行政区域界线勘定工作的请示》、《国务院办公厅关于对围海造地管理部门分工问题的意见》等。因此，我们要理直气壮地坚持平均大潮高潮线作为海陆分界线，积极争取党委、政府的支持，提请政府明确界定海岸线。实践中可以根据多年平均潮汐规律测定，也可以根据当地的防潮堤坝、海岸侵蚀、海滩堆积物或滨海植被确定。

(2)海岸线以上用于海水养殖的部分池塘、荒滩的管理问题。在我们海洋与渔业部门的“三定”方案中，都有将海岸线以上用于海水养殖的池塘、荒滩由海洋与渔业部门管理的规定。但这部分池塘、荒滩能不能纳入海域使用管理的范畴呢?笔者认为应当谨慎从事。“海岸线以上”的定语已经决定了这不属于海域，对这部分水域，必须纳入养殖水域管理，颁发养殖证，但不能进行海域确权，颁发海域使用权证书。除非当地政府明确规定纳入海域使用管理。

(3)关于滩涂的管理地位。滩涂一词，原为我国沿海群众对淤泥质潮问带的俗称，后被学术界和官方文件引用，实际上并非国际通用科学和管理概念。近年来，有不少地区认为滩涂兼有陆地和海洋的特征，不能完全视为海域，于是由村委、乡镇政府，甚至是海洋与渔业部门承包给群众经营，收取承包费，逃避了海域使用审批监管，造成了国有海域资产的流失。这种做法是完全错误的。潮间带滩涂受海洋潮汐的影响，属典型海洋生态系，是海域不可分割的一部分。江苏省原来由省滩涂开发局管理本省广阔的滩涂，并且省里还出台了《滩涂开发管理规定》，在《海域使用管理法》实施以后，省里根据下位法服从上位法的原则，最近主动进行了职能调整，将滩涂统一作为海域划归海洋与渔业部门管理。

(二)关于海洋功能区划和其他涉海产业规划的关系

《海域使用管理法》以及《条例》都对海洋功能区划的性质、地位和作用，制定、报批、修改程序作了明确、严格的规定，不再赘述。，这里着重强调一下海洋功能区划和其他涉海产业规划的关系。《条例》第十条规定：“增殖、养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。”这里包含两方面的含义，之一：增殖、养殖、盐业、交通和旅游等产业一般直接利用海洋资源，属于海洋经济的主要组成部分，它们依赖于海洋资源存在和发展，又对海洋资源和环境产生直接影响，它们所规戈4的范围全部或者主体在海洋领域。因此，它们的发展规划必须以海洋功能区划为重要基础，不能违背海洋功能区划，而且必须要符合海洋功能区划。在具体制定上述规划时，相关产业部门应当征得海洋行政主管部门的同意。之二：沿海土地利用总体规划、城市规划和港口规划所规划的范围主体不在海上，而是涉及海洋的一部分。在编制上述规划时，涉及海域使用的，要求与海洋功能区划相衔接。

我们还可以从此引申出海域使用权证书与养殖证的关系，海域使用权证书所代表的是一种用益物权，一种排他性的财产权利，必须支付给国家一定数额的海域使用出让金才能获得；而养殖证则只是养殖行业调控的一种工具，不含有物权。从事海水养殖业必须首先取得海域使用权，然后再根据行业发展要求从事生产经营。

(三)关于海域使用规划

海域使用规划是《条例》创新的规定，有必要作些讲解。

(1)海域使用规划和海洋功能区划的区别与联系。规划管理是各级政府进行海域使用管理的重要行政手段之一，也是海域使用管理的基本依据。海域使用规划是在一定海域，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对海域资源的开发、利用、治理和保护在空间、时间上所作的科学设计和安排。海域使用规划与功能区划既有区别又有联系。首先，两者都是海域管理的基本依据。两者分别从不同的角度，为海域使用管理提供科学依据。两者在保护和合理利用海洋资源，提高海域使用效率，保护海洋生态环境，实现海域的合理开发和可持续利用，满足经济和社会发展对海洋需求的总目标上是一致的。功能区划是使用规划的基础，使用规划是功能区划组织实施的具体体现。其次，两者所体现的性质有所不同。海洋功能区划体现了海域的自然本质属性，同时兼顾了经济社会发展的社会属性的性质；而海域使用规划更加强调某一时期内地区经济和社会发展的社会属性。对一定海域，海洋功能区划只是界定了其开发利用的方向，这个方向是由其自然属性所决定的，违背了海域的自然属性就违背了客观自然规律，而海域使用规划则界定了如何根据这一自然属性有意识、有目的和有组织地对其开发利用。违背了这一社会属性，就会违背社会经济发展的客观现实。因此，两者是有机的统一体。

(2)海域使用规划的编制和审批。省、市、县三级海洋行政主管部门具有编制本级海域使用规划的职责。海洋部门在编制使用规划时，应当征求同级有关涉海部门的意见，这是由使用规划的社会属性决定的。市辖区海洋行政主管部门是否编制海域使用规划，要根据其是否具有所在市人民政府授予的海域使用审批权限而定。海域使用规划的编制既要以经批准的本级海洋功能区划为依据，不能违背功能区划，又要充分体现当地经济和社会发展、海洋环境保护和海上交通安全的实际需要。海域使用规划的批准实施程序应当参照功能区划的审批程序进行，但为了简化审批程序，可由上级人民政府批准实施。

(四)关于填海类项目的审批权限和海域使用申请审批

(1)关于填海类项目用海审批权限为什么不能下放的问题。在《条例》的制定过程中，有些市提出应当享受省级海域使用审批权限或者应当授予部分填海项目的审批权，但省人大、省政府都没有采纳。主要是因为：第一，《海域使用管理法》明确规定我国海域使用监督管理层次分为国家、省、设区的市和县(市)四级，设区的市无论其经济管理权限和享受行政级别如何，都只能按照《海域使用管理法》的规定，在设区的市这一管理层级行使海域使用管理权限；第二，国务院在根据《海域使用管理法》第十八条下发的国办发[2002]36号文件中，在授权省级人民政府对省及省以下人民政府海域使用审批权限进行划定的同时，明确规定“填海(围海造地)50公顷以下项目用海由省、自治区、直辖市人民政府审批，其审批权限不得下放”。这主要是由于我国填海活动已经到了必须进行严格控制的地步，国务院已经准备向控制土地一样控制填海活动；第三，对填海项目的管理，省政府领导曾经提出能否由省政府委托设区的市进行管理，省政府法制办在请示国务院法制办时，国务院法制办答复说：“国务院规定很明确，不能下放”；第四，将填海项目委托设区的市管理也不符合《行政许可法》规定的行政委托管理事项必须有法律、法规明文规定的规定。因此，为了维护法制统一和政令畅通，《条例》坚持按照国务院规定，50公顷以下的填海项目由省政府审批，设区的市既不能享有省级海域使用审批权限，也不能受省政府委托管理填海项目。此外，沿海各市原先制定的，不符合《海域使用管理法》和《条例》精神的各种法规、规章必须停止执行或做出修改。

(2)海域使用的申请审批程序。尽管国家海洋局规定由国务院审批的项目用海，可以由国家海洋局直接受理。但《条例》仍然坚持由海域使用项目所在地县级海洋行政主管部门进行受理，并逐级进行初审、复核、审核、报批的管理程序。这种程序虽然形式上比较复杂，报批时限可能稍长，但有利于加强审核把关，形成海域使用管理的合力。特别是《条例》第二十条规定了“海洋行政主管部门提出的初审意见，在报上级海洋行政主管部门复核或者审核前，应当经本级人民政府同意”的条款，这更增加厂县级海洋行政主管部门受理工作的重要性。另外一个问题是区级海洋行政主管部门能否受理海域使用申请。答案是肯定的。《条例》第十三条规定的海域使用受理机关是“县级人民政府海洋行政主管部门”，其中当然包括区级海洋行政主管部门。尽管区级人民政府的海域使用审批权限要由所在市人民政府授予，但这并不影响区级海洋行政主管部门的海域使用受理工作。

(五)关于海域使用论证制度

海域使用论证通过对海域资源环境状况、社会经济状况、区域生产力布局、用海历史沿革、海域功能、海域使用损益及灾害防治、国防安全等方面的勘测、调查、评估分析，提出海域使用项目是否可行及相关对策，为海洋行政主管部门审批用海项目提供科学依据。海域使用论证制度的建立，为海域使用项目的审批提供了科学依据，从而为海域使用管理走向制度化、规范化和科学化奠定了基础。因此海域使用论证对于确保国家对海域使用的宏观调控是十分必要的。

山东省之所以要建立海域使用论证资质管理制度，主要是立足山东省海域使用管理的客观需要，此外还有打破海域使用论证市场相对垄断，培植山东省自己的海洋管理技术力量的考虑。为此，省厅承担了很大的压力。几年前，为了促进海域使用管理工作尽快上路，省厅在国家尚未建立海域使用论证制度之前，公布了两家海域使用论证资质单位，在限定区域内开展海域使用论证工作。虽然进行了一些有益的探索，但总体上很不规范，水平较低。两家资质单位自身技术力量都非常薄弱，主要依靠临时聘用、组合退休技术人员的形式承担一些小型论证项目，这种局面必须打破。省厅将尽快制定海域使用论证管理办法和海域使用论证资质管理办法，从严整顿省内海域使用论证市场，重点整顿那些偷工减料、弄虚作假和恶意竞争的行为。高标准、高起点建立论证资质制度，不搞平均主义，不具备资质设定的技术力量和硬件设施的一律不批。

(六)关于重大工程建设项目海域使用预审制度

(1)建立预审制度的必要性。《条例》规定重大工程建设项目实行预审制度，是对海洋开发建设项目立项审批和海域使用管理制度的进一步完善，有着强烈的现实意义。重大工程建设项目一般使用海域面积较大、周期长、投资多，对海域资源和环境的影响较大，对周围其他相关产业用海影响较大，是否可以进行项目建设用海，必须事先进行预审。同时，重大工程建设项目海域使用金纳缴数额较大，对项目投资的整体效益也有一定影响。我国海域使用审批管理制度建立后，与以往项目用海先立项、后审批形成冲突。一方面，项目拟用海域与海洋功能区划有时发生矛盾；另一方面，海域使用金没有事先纳入投资概算，影响了项目建设的效益评价。对上述问题，我国沿海各地海洋管理部门和项目建设单位反映都十分强烈。因此，理顺项目用海与立项之间的关系成为海域使用管理中的紧迫问题。

《海域使用管理法》实施以后，我国浙江、福建等省海洋部门和计划部门联合相继出台了规定，要求建设单位在项目立项之前预先征求海洋行政主管部门的意见，并事先进行海域使用论证，从而率先在全国理顺了项目用海与立项审批之间的关系。

(2)建立预审制度的依据。2003年4月19日，国务院《关于国土资源部(报国务院批准的项目用海审批办法)的批复》(国函[2003]44号)中明确要求：“国家重大建设项目需要使用海域的，建设单位应当在立项申请前提出海域使用申请，经国家海洋局预审同意后，方可按规定程序办理立项手续。”这一制度的建立，从根本上理顺了用海与立项之间的关系。本条例设立预审程序，以法规形式对这一改革进行了确认。

(3)预审制度的主要精神。根据《条例》规定，使用海域的重大工程建设项目，在立项前，必须按照规定的条件和程序向海洋行政主管部门提出预审申请，申请文件参照本章第十三条的规定。经有批准权的人民政府海洋行政主管部门预审同意，出具有关文件后，再按有关规定进行项目立项。重大工程建设项目没有经过海洋行政主管部门预审同意的，项目主管部门不应当批准立项，违反本条例立项后，有批准权的人民政府不得审批、办理海域使用证。

(七)关于海域使用权的招标拍卖

(1)海域使用权招标拍卖是实现国有资产保值增值的内在需求。通过招标或者拍卖方式出让海域使用权，是海域使用管理制度顺应市场经济发展要求的突出表现，也是今后海域使用权出让的基本方向。进行海域使用权招标拍卖主要是由于海域属于国有稀缺资源，为了引入竞争机制，提高对海域资源的利用率，最大限度实现国有资产的保值增值。政府可以根据海域使用开发利用的实际情况，有选择地在部分热点海域，通过招标或者拍卖方式出让海域使用权。山东省烟台、青岛两市已在这方面进行了有益尝试，并取得了宝贵的经验。

(2)招标或者拍卖海域使用权的基本程序。通过招标或者拍卖方式出让海域使用权有特定的工作程序。首先由海洋行政主管部门编制某一特定海域的招标或者拍卖方案，在广泛征求同级有关部门意见，报经人民政府批准后作为正式的招标或者拍卖方案进行招标或者拍卖，招标拍卖活动的标底价格或起拍价格不得低于海域使用金征收标准，中标人或者买受人即为海域使用权人。招标或拍卖活动结束后，由组织招标拍卖活动的海洋行政主管部门代表政府与海域使用权人签订海域使用权合同，并依法征收海域使用金，办理登记手续，向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。组织海域使用权招标拍卖活动必须在各自海域使用审批权限范围内进行，招标或拍卖所得必须全部纳入海域使用金管理。

(八)关于海域使用权的流转制度

(1)海域使用权流转是社会主义市场经济发展的必然要求。海域使用权同国有土地使用权一样，是一种用益物权，具有可流转性。海域使用权人可以根据自身利益的需求，在法律、法规允许的条件下，自主进行海域使用权市场流转，享有直接开发利用海域获取收益的权利，也享有将海域使用权合法转让、出租或抵押而获取收益的权利。在目前国家尚未出台有关海域使用权转让的政策法规的情况下，为适应山东省日益高涨的海洋开发热潮，积极培育海域使用二级市场，满足市场经济条件下海域使用权流转多样化的需求，《条例》明确规定了海域使用权可以转让、出租和抵押，这是对我国海域使用权流转制度的发展、完善和创新。

(2)海域使用权转让。是指海域使用权人将依法取得的海域使用权，通过买卖、交换、赠与等法律途径让与他人，从而获取一定利益的行为。海域使用权转让应同时具备以下几个基本条件：一是转让方已根据《海域使用管理法》及本条例的规定，获得了海域使用权；二是转让行为不改变海域使用权规定的海域用途和用海期限；三是转让行为符合法律、法规设定的程序性规定。国有土地使用权的转让，必须经过有批准权的人民政府或者有关主管部门的批准，并重新进行登记。海域使用权的转让，也应经过有批准权的人民政府批准，并进行海域使用登记，依法缴纳海域使用金。

(3)海域使用权出租。是指海域使用权人将海域使用权租赁给他人使用，从而获取租金收益的行为。海域使用权的出租，并不构成海域使用权的变更和流转，仅是租赁方利用出租方取得的海域使用权进行一定期限的开发利用，从而获取部分收益的行为。海域使用权出租一般不需要进行登记。

(4)海域使用权抵押。抵押是指债务人或者第三人不转移对抵押物的占有，而将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依法以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。可见，海域使用权作为一种财产权利，海域使用权人可以将海域使用权作为抵押物进行债的抵押活动。但海域使用权人不必将海域使用权转移给债权人，而自己继续对海域使用权进行使用、收益，只有当债务不能履行时，才可能出现海域使用权的流转。海域使用权抵押必须具备以下几个条件：一是抵押人必须依法取得海域使用权；二是海域使用权抵押活动不得损害国家海域所有权和国家收益，不得改变海域使用权规定的海域用途和用海期限；三是海域使用权抵押必须进行抵押登记。

此外，《条例》也对海域使用权的流转设置了限制条款，如对军事用海、公务船舶专用码头用海、交通基础设施用海、非经营性公益事业用海等4类免缴海域使用金的用海项目，这4类海域使用权不得擅自转让、出租或抵押。此外，经过省财政和海洋行政主管部门批准，减缴或免缴海域使用金后的公用设施用海、国家和省重大建设项目用海、增殖养殖用海等3类海域使用项目，其海域使用权的流转也应当受到限制。

(九)海域使用金的征收与减免

(1)关于海域使用金的性质。全国人大在《海域使用管理法》出台时，对海域使用金的性质作了如下说明：“海域使用金属于权利金，它既有别于税金，也不同于行政事业性收费。按照对国有自然资源财产权利第一，政治权利第二的原则，首先应凭借国家对资源性资产的所有权收取权利金，其次是凭借国家政治权力向纳税人征税。尽管在国家财政收入中，权利金在数量上远低于税收收入，但其收取的优先度应在税收之上。而行政事业性收费，是以政府形式出现或者政府委托有关部门代行政府职能，对提供直接服务所收取的费用。因此，也不能将海域使用金与行政事业性收费混为一谈。”全国人大对海域使用金性质的说明是十分清楚的，它是国家凭借海域所有权向海域使用权人征收的权利金。因此，海域使用权人按照国家规定缴纳海域使用金，是海域使用权人应尽的义务。

(2)关于养殖用海海域使用金的征收问题。养殖用海是海域使用管理的重要类型。《海域使用管理法》明确规定，养殖用海必须纳入海域权属管理和有偿使用管理的范畴。从山东省目前养殖用海的基本情况看，以渔业为生的传统渔民养殖用海只占一小部分，多数是以营利为目的的集体组织、各种性质的企业和外来人员的养殖用海。因此，必须把传统渔民养殖用海和非渔民养殖用海严格区别开来，适用不同的政策。对于《海域使用管理法》和《条例》中“对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和方法，由国务院另行规定”的规定，我们认为，对以渔业为生的传统渔民养殖用海，尤其是对那些转产转业渔民的养殖用海，在国家尚未具体规定之前，各地可以根据《海域使用管理法》和《条例》规定，对经过严格限定的渔民养殖用海在按规定程序报经省财政和海洋行政主管部门同意后，酌情减免。

(3)关于围填海项目海域使用金征收标准的核定。长期以来，山东省围填海项目的海域使用金征收标准要参照临近土地价格，按照一定比例核算，如填海项目按照临近土地出让价格的30％一次性征收。这种计征方法越来越明显地暴露出弊端，我们很难详细、准确掌握全省各地的土地价格，从而给海域使用金征收工作带来很大困难，也非常容易滋生腐败。如各地政府为招商引资，土地出让价格便宜得惊人，设区的市可能3万元信，县(市)可能1万元／亩。如果按照这种价格计算海域使用金征收标准，国家海域资产将大量流失。在目前国家实行最严格的土地管理政策下，在利益驱使下，越来越多的开发商盯上了填海，如果不及时修改海域使用金征收标准，我们的黄金海岸很快就会消失。所以，填海也必须执行最严格的控制政策，必须用海域使用金这一经济杠杆调控填海活动。

(4)关于海域使用金的减免。《条例》第三十四条规定了海域使用金的减免范围和基本程序。减缴和免缴海域使用金是一项政策性很强的工作，可以享受减免政策的用海项目，必须同时具备3个基本条件，缺一不可。一是属于可以减免的范围，即公用设施用海、国家和省重大建设项目、增养殖用海。二是符合减免条件。属公用设施的用海项目，必须不以营利为目的，具有较广泛的社会公益性；属国家和省重大建设项目用海的，必须是经国家和省立项，由国家或省财政直接投资或者主要由国家或省财政直接投资，对国民经济发展有重大影响的建设项目；属增养殖用海的，必须是受政府政策性扶持、渔民转产转业、遭受重大自然灾害的增养殖项目。三是符合规定的减免程序。确实需要减缴或者免缴海域使用金的，用海单位和个人，应当向用海项目所在地县级财政和海洋行政主管部门提出申请，并逐级转报至省财政和海洋行政主管部门批准。市、县两级财政和海洋行政主管部门均无权批准海域使用金减免。

四、尽快掀起学习宣传和贯彻落实《条例》的热潮

《条例》是规范全省海域开发的重要法规，是管理者和海域使用者必须共同遵守的法律规范和行为准则。要使这部《条例》得以有效贯彻落实，必须着力做好以下几项工作。

(一)充分认识《条例》的重要意义，广泛深入地推动《条例》学习宣传

《条例》是立足山东省海域资源开发和海洋经济建设的实际需要，对《海域使用管理法》的进一步细化，是各级政府和海洋行政主管部门监督管理海域使用的法律依据。《条例》的颁布实施，对保护和开发利用海域资源，依法规范海域开发活动，促进海洋经济持续、健康发展具有重要的意义。《海域使用管理法》和《条例》的颁布实施，极大地提高了海洋行政主管部门依法管理海洋事务，监督管理海域国土开发利用的综合部门地位。这是我们海洋部门生身立命的“法宝”，一定要加倍珍惜、认真学习和扎实贯彻。各级海洋行政主管部门一定要增强责任感和使命感，切实把《条例》的学习和宣传活动作为加强海域使用管理的一项经常性工作，常抓不懈。要通过多形式、多层次、多渠道的广泛宣传，增强全民的海洋意识和依法管海、用海意识，为海域使用管理创造良好社会氛围。

(二)下大力气健全和完善海域使用管理的配套制度

《条例》对《海域使用管理法》有关原则和规定进行了细化，同时也规定了一些新制度。但《条例》的全面实施，还要有一定的配套制度和具体办法。如海域使用金征收管理、海域使用论证和资质管理、海域资产评估、使用权流转、招标拍卖、海域使用规划编制管理等配套制度。因此，各级海洋行政主管部门要乘《条例》出台的东风，在认真总结多年来实践经验的基础上，抓紧研究制定相应的配套办法和规定，确保《条例》的各项规定落到实处。

(三)加强组织机构建设，依法规范海域使用管理

各级海洋行政主管部门要以贯彻实施《条例》为契机，加强海域使用管理组织机构建设，充实管理人员和技术力量，进一步加大对海域使用论证、申请审批、海域使用金征收、海域使用权登记、海域测量、信息化建设的工作力度，严格执法、热情服务，用法律武器严厉打击各种违法占用海域行为，把海洋开发引入良性发展的轨道。

(四)加强海监队伍建设，强化海域使用的监察执法

维护海域开发秩序，需要有一支过硬的执法队伍。山东省海监队伍经过几年的建设，已经有了一定的基础，但发展很不平衡，在执法体制、人员素质、执法手段等方面与日益复杂的海域使用管理形势还不够适应。各级海监队伍应当不断强化培训，提高执法水平，加强基础设施建设，建立覆盖全省海域的执法监察、监视网络，不断加大海监执法力度。争取将全省海监队伍纳入公务员管理。

(五)与涉海部门通力协作，形成综合管理海洋的强大合力

由于海洋管理工作的特殊性，争取涉海部门的配合和支持就显得尤为重要。因此，海洋部门要在海域使用管理工作中，充分尊重有关涉海部门的职能和职责，在法律、法规和政策允许的范围内，尽最大可能为涉海部门履行职责提供方便和创造有利条件。过去我们在海上有过多次涉海部门联合执法的成功经验，今后我们还要一如既往地做下去，并不断提升合作水平，形成综合管理海洋事务的合力。

以上是笔者个人对发展海洋事业的一些体会和对《条例》的一些学习心得，希望能通过今天的讲座，对大家今后的海洋管理工作有所启示、有所帮助、有所提高，共同为“海上山东”建设的美好明天努力奋斗!

（该文章发表于2004年）