中国周边海洋问题主要是与海上邻国之间的岛礁主权和海洋划界争端。问题虽然比较敏感和复杂，但在过去很长时间内其影响总体上看还是局部性的。随着国际和地区格局发生深刻变化，这一问题在地区内外力量的推动下不断扩大和发酵，牵涉的因素越来越广，参与的角色越来越多，现在已演变为影响中国整体外部环境的一个全局性、战略性的问题。中国的主权、安全和发展利益，中国的海洋强国战略和“一带一路”倡议，中国的大国关系和周边外交，无不与周边海洋问题有着不同程度的密切关联。2016年以来，中国周边海洋形势进入一个相对平稳的时期，但各种深层次和结构性矛盾仍在悄然积聚，时起时伏。
一、影响中国周边海洋问题的主要因素
(一)历史因素
中国周边海洋的岛礁主权争端是历史遗留下来的问题。从16世纪开始，西方殖民势力通过海洋进入东亚，打破了该地区原有的秩序。葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、日本等国你来我往，互相争斗和妥协，深刻改变了东亚的政治版图，为该地区殖民地和半殖民地国家在实现独立自主后的领土争端埋下了种子。第二次世界大战结束后，作为战后国际秩序的一部分，一些领土的主权归属问题本来已经解决，例如被日本侵占的钓鱼岛和南沙群岛等中国领土应由中国收回。但是，冷战的爆发和东亚地区国际形势的变化，却使问题再一次被复杂化。美国将钓鱼岛纳入冲绳范围进行托管，成为20世纪70年代美国将钓鱼岛“施政权”“归还”日本从而引发中日钓鱼岛主权争端的肇始。战后的“旧金山和会”对南沙群岛主权归属做出模糊化处理，导致南海周边国家纷纷侵占南沙岛礁，从而引发了南沙主权争端。
(二)地理因素
中国虽然是一个海洋大国，大陆海岸线长达18000公里，并拥有众多的岛屿，但却是一个典型的“海洋地理不利国”。也就是说，中国并不直接面向开阔的大洋，而仅仅毗邻渤海、黄海、东海和南海等西太平洋的边缘海，必须经过大多处于其他国家管辖或控制下的狭窄水道才能与大洋相通。中国与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印尼等8个海上邻国海岸相邻或隔海相望。在这样的地理环境下，不仅中国在周边海洋可以主张的管辖海域空间受到这些海上邻国的限制和挤压，而且其进出大洋的活动也受到周边国家的影响和牵制。
(三)法律因素
传统的国际海洋法只有领海和公海的区别，且当时适用的领海宽度仅为狭窄的3海里到12海里不等。海洋法在二战以后的发展，使得沿海国家可主张的管辖海域的种类和范围得到大幅扩展，特别是先后产生了大陆架和200海里专属经济区制度。由于中国与8个海上邻国之间的距离均不足400海里，中国与这些国家之间因此产生了大面积的海洋主张重叠和划界争端，有关海洋资源开发、海上执法、海洋科考等各种海上活动之间的纠纷也相应出现。海洋划界问题的存在，反过来又加剧了中国与部分海上邻国之间的岛礁主权争议，两者互相交织，互相牵制，增加了问题的敏感性和解决的难度。
(四)地缘政治因素
如前所述，中国周边海洋长期以来都是大国竞争的舞台，南海更是从东北亚到东南亚和南亚、连接太平洋与印度洋的交通要冲，历来被视为战略重地。随着中国持续发展壮大，美国日益担心中国“独霸”南海，冲击其在西太平洋地区的主导地位甚至动摇其全球霸权，因此不断加大在南海、东海等问题上针对中国的战略、外交、安全和法律等各方面的压力和挑战。无论是奥巴马时期的“亚太再平衡”，还是特朗普政府的“印太战略”，都将中国周边海洋问题当作重要抓手，国强必霸、结盟对抗、零和博弈等旧的国际政治思维和做法仍然对中国周边海洋问题施加着深刻的影响。
二、中国周边海洋问题涉及的主要内容
(一)岛礁主权争议
岛礁主权争议是中国周边海洋问题的根源和核心，具体而言就是中国与日本围绕钓鱼岛及其附属岛屿，以及中国与越南、菲律宾、马来西亚和文莱等围绕南沙群岛部分岛礁主权归属的争端。这些争端事关国家领土完整，具有高度的敏感性，短时期内很难得到彻底解决。目前有关各方努力的重点，应当是维护争议地区的和平与稳定，防止争端扩大或升级。
在钓鱼岛问题上，由于日本方面长期坚持钓鱼岛是日本“固有领土”、其主权归属“不存在争议”的强硬立场，致使钓鱼岛不时发生事端，冲击中日关系。日本2012年做出“购岛”决策，受上述僵化态度的影响是一个重要原因。目前中国海警船在钓鱼岛周边海域保持常态化巡航，钓鱼岛维持着相对稳定的争议态势。
在南沙争端问题上，目前存在一种将各方分割占领的现状“合法化”的错误导向。在“菲律宾南海仲裁案”中，菲律宾政府和仲裁庭无视或篡改中国关于南沙群岛整体性的立场，以该群岛被分割占领的状态作为根本前提来提出法律诉求或进行法律裁判，就是这种危险倾向的典型表现。从客观上来讲，维护南沙地区的和平稳定一定程度上是以“冻结现状”为前提，例如2002年中国和东盟国家签署的《南海各方行为宣言》即要求“不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动”。但是，“冻结现状”绝非意味着“承认现状”。上述《宣言》条款使用的“无人居住”“采取居住行动”等措辞，本身就成功回避了对有关岛礁法律地位及占领岛礁行为法律效果的评价，不能解读为承认现状合法化。如果不对这个问题正本清源，将构成对争端主要当事方立场和南沙群岛真实状况的极大扭曲，反而会对南海和平稳定带来严重负面影响。
有评论认为中国周边的岛礁主权争议还包括中韩之间的苏岩礁问题，这是一种误解。苏岩礁是位于东海北部孤立的、并在低潮时处于水下的海洋地物，不具有领土地位。中韩两国外交部门之间就此具有明确共识。当然，这并不是说在苏岩礁问题上不存在争议，只是中韩双方在此问题上的分歧本质上属于海洋划界范畴，需通过双方谈判解决。
(二)海洋划界争端
由于钓鱼岛和南沙群岛的岛礁主权争议悬而未决，东海和南海的海洋划界面临巨大障碍，也不可能在短期内得到全面的解决。不过，中国与邻国的海洋划界问题在可能的条件下仍在取得进展。2000年中国与越南完成了在北部湾的领海、专属经济区和大陆架划界，这是中国在现代海洋法律制度下与邻国划定的第一条海上界限。2015年，在经历15轮海洋法磋商就海洋划界相关法律问题交换意见之后，中韩两国正式启动了海域划界谈判。中日之间也曾经通过海洋法磋商机制就东海划界和钓鱼岛等问题交换意见。
在中国周边海洋划界问题上，存在中国坚持的公平原则与一些国家主张的中间线原则之间的分歧。这种分歧其实是在第三次联合国海洋法会议期间“公平集团”和“中间线集团”之间争论的延续。《联合国海洋法公约》关于专属经济区和大陆架划界的现行规定是这两大集团斗争妥协的结果。《公约》要求划界应当“在国际法基础上”得到“公平解决”，一方面反映了“公平集团”的诉求。另一方面，“中间线集团”则认为，考虑到中间线已通过其广泛应用而成为国际法的一部分，“在国际法基础上”可被视为对中间线原则的支持。笔者认为，迄今为止的国际实践并不能支持中间线已成为国际法一部分的观点。虽然诸多海洋划界的国际司法和仲裁判例采用了中间线作为起始线，但中间线并不一定构成最终划界结果，且一些判例曾明确指出中间线并不是唯一的划界方法。而且，国际司法和仲裁判例仅对本案和当事方有效。作为第三方解决机制，以中间线作为划界起始线也是比较便利的做法。在当事国之间直接进行的划界谈判，双方均可自由提出并考量划界需考虑的政治、经济、社会、法律、安全等各方面因素，未必需要遵循第三方裁判所采用的做法。因此，对中间线方法的运用并不足以形成一项能够约束所有国家的一般习惯国际法规则。
南海的海洋划界存在一个特殊情况，即除了各沿岸国的专属经济区和大陆架主张之外，还涉及中国传统的南海断续线主张。近些年来，国际上希望中国“澄清”南海断续线的声音很多，似乎这个问题是解决南海问题的关键。然而，正如上文所说，南海问题的根源和核心是南沙群岛的岛礁主权争议，是否澄清南海断续线并不构成妥善处理和解决南海问题的障碍。无论是其他南海沿岸国，还是非南海沿岸国，对南海断续线的关注甚或质疑其实并无必要。对于其他沿岸国而言，中国一直表示愿通过谈判协商解决南海有关争议，其他当事国只要相应拿出谈判解决争议的意愿，而非试图在谈判前即逼迫中国作为当事一方放弃或修改其主张，总能找到各方均能接受的解决办法，或者至少能达成临时性的过渡安排。对于非南海沿岸国来讲，中国一再表示在维护自身南海权益时，不影响各国在南海依国际法享有的航行和飞越自由。事实上，经过南海的正常商业往来从未因任何沿岸国的主张而受到阻断，甚至军用船舶在国际航道的正常通行也未受到干扰。
(三)航行自由问题
航行自由问题在中国的周边海洋问题中本来并不存在。20世纪90年代中期，美国针对南海问题发表的政策声明，首次将“航行自由”与中国周边的领土海洋争端联系起来。当时正值中国进驻美济礁不久，从这一时机似可窥见美国提及航行自由背后针对中国的意图。进入21世纪，美国加大了在中国周边海域开展抵近军事侦测活动的力度，引起中美之间就专属经济区军事活动合法性问题的争论。2010年以后，美国再次就南海问题祭起航行自由大旗，实际上将中国在南海的主张及其维护权益的措施和做法几乎全部打入“航行自由”的对立面，并进一步从2015年开始在中国南海岛礁邻近海域高调频繁开展“航行自由行动”。
具体而言，美国在四个层面挑战中国的立场和主张：一是外国军用船舶进入中国领海须经中国政府批准，美国认为这种做法不符合海洋法上的领海无害通过规定。二是中国主张外国在沿海国专属经济区开展军事活动应受到限制，美国认为沿海国领海以外的专属经济区和公海一样均属“国际水域”，其他国家享有包括开展军事活动在内的“航行和飞越自由”。三是中国在西沙群岛和钓鱼岛及其附属岛屿划设领海直线基线，美国认为这一做法不符合海洋法关于划设直线基线条件的规定。四是中国在南海的海洋管辖主张，美国认为有关主张属于“过度声索”，质疑中国南海断续线的效力以及南海岛礁主张专属经济区和大陆架的权利基础。
事实上，航行自由作为一项国际法原则，由于其顺应人类交往和发展的需要，已经得到国际社会的普遍接受。中国作为一个海洋地理不利国，更是航行自由原则的积极支持者。同时，航行自由作为一项法律规则，其适用不可能是绝对的，而是相对的权利和义务的结合体。正如《联合国海洋法公约》所规定，公海自由应当在《公约》和其他国际法规则所规定的条件下行使。专属经济区作为有别于公海的特殊制度，更加不可能有绝对的自由，《公约》对沿海国和其他国家的权利和义务也做了大体平衡的规定。
基于上述分析，所谓“航行自由问题”，无论从其本质意义上来讲，还是从客观现实出发，在中国周边海洋问题中都是一个伪命题。真正的航行自由问题实质上是美国对航行自由原则的绝对化解释与持有不同立场的国际社会其他成员之间的分歧。航行自由之所以在中国周边海洋问题的话语体系内挥之不去，完全是这个问题被过度政治化的结果，从根本上说是美国用来为其介入中国周边海洋事务赋予法律正当性的一个说辞。至于其他的一些域内外国家言必提航行自由的现象，可以理解为无非是其呼应美国介入南海和东海问题的一种政治姿态。
(四)秩序构建问题
一段时间以来，建立“基于规则的秩序”在涉及中国周边海洋问题的讨论中频繁地被提及。平心而论，这一提法的出台有针对中国的意图在内，其初衷实则在于“约束”中国在周边海洋的行为。但是，提法本身是中性的，包括中国在内的地区内国家不仅都赞同应建立“基于规则的秩序”，因为这是有关各方共同努力管控争议、维护海上和平稳定的题中之义，而且这些国家在海上秩序构建方面早已先行一步。中国和东盟国家于2002年签署的《南海各方行为宣言》就是在南海建立规则秩序的一个有益尝试。所谓规则，既包括普遍适用的国际法原则和规则，例如《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》以及其他得到广泛参与或接受的涉海法律文书和规则，也包括上述《南海各方行为宣言》这样的地区国家缔结的多边文件，同时，中国在处理周边海洋问题中与其他国家达成的管控争议的双边共识和协议，也构成相关当事国应当遵守的规则。
在笔者看来，在中国周边海洋建立“基于规则的秩序”需要注意三点：
一是构建秩序的目的不是解决争端，而是管控争端。其规则不是为了澄清、确认或者改变任何一方的法律立场，而是在不影响各方立场的前提下规范其具体行为，维护海上和平稳定，确保海上安全，防止不测和冲突。如前所述，此类规则不应当产生任何承认现状合法性的效果。
二是制订规则既要重约束，更应促合作，既要管控争端，又需超越争端。海洋是流动的整体，人为设定的界限改变不了特定海域事关所有沿岸国利益的事实。无论是否存在争端，无论是在争端解决前还是解决后，海上的秩序都应当由有关国家共同维护。考虑到这一点，合作必须是制定规则秩序过程中不可或缺的重要内容。中国的周边海洋并不缺少合作先例，中朝海上石油共同开发、中韩和中日渔业协定、中菲越三方联合海洋地震勘探，以及落实《南海各方行为宣言》和二轨的“处理南海潜在冲突研讨会”框架下开展的海上务实合作都是在合作方面取得的积极进展。
三是规则适用应当一视同仁，不应采取双重标准。从国际法层面来讲，任何基于规则的秩序都应当同等约束所有参与方。从国际政治的理论来看，一个特定的秩序要想持久而不会被很快颠覆，必须是每个参与其中的国家都感到其利益和关切得到满足和保障。
当前中国周边海洋最突出的规则制定进程就是中国和东盟国家正在商谈的“南海行为准则”。随着“准则”磋商进入实质案文谈判阶段，各方分歧可能会更多显现出来。目前各方比较关注的问题是准则是否应当具有法律约束力。笔者认为，这个问题最终取决于所有当事方的合意，在一定程度上也会受案文的具体内容的影响。在准则具有法律约束力的情况下，其生效可能就需要各方履行各自国内法律程序，而这种国内法律程序的履行本质上将会是一个政治过程。
其实，未来的准则能否有效发挥作用，同它是否具有法律约束力并无必然联系。有法律约束力的文件或条款，不一定可以自动执行。有一些没有法律约束力的文件，实际上却能有效规范各方的行为，至少在总体上如此。《南海各方行为宣言》即是一例，《海上意外相遇规则》是另外一例。因此，与其现在争论准则的法律约束力问题，还不如把注意力放在具体条款上。准则磋商本质上是一个各方通过积累共识逐步增强互信的进程，只要这个进程保持良性运行，准则的真正有效必然是水到渠成的成果。
三、结 语
中国周边海洋问题既是法律问题，又是政治问题。之所以是法律问题，是因为构成中国周边海洋问题的各种矛盾和分歧都有法律属性。之所以是政治问题，是因为这些矛盾和分歧要么事关领土主权，要么牵涉战略博弈，盘根错节，不可能在一个真空的法律环境下得到妥善解决。问题的解决方案，无论是最终的还是阶段性的，更有可能是由一系列政治安排组成，或者是某种政治安排和法律安排的结合体。
一般而言，法律解决方式需要对当事方的权利义务及权利义务的边界做出清晰明确的界定，而政治解决方式则允许一定的模糊空间和灵活的利益融合和置换，何种方式更能适用于南海问题这样复杂的争端，值得深入思考。几年前，南海形势的动荡和升温，一定程度上是因为有一股力量不顾现实条件急于将南海问题引入某种单纯法律解决的轨道，这种努力到现在也并没有完全停止，经验教训值得反思。
包括《联合国海洋法公约》在内的一些国际规则，都是参与制订的各方经过斗争和妥协后，以法律形式将其利益分配固定下来的结果。在中国周边海洋问题上，法律或许是起点，但不一定是终点；或者说，作为终点的法律，很有可能是政治进程的升华和结晶。
