“三统一”视野下的自然资源环境承载力提升
摄影 章治萍
中国特色社会主义建设进入新时代，土地、矿产、林、草等在统筹推进“五位一体”总体布局，尤其在生态文明建设中的作用得到进一步发挥和强化。中央《深化党和国家机构改革方案》特别强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，明确提出组建自然资源部，凸显了自然资源在促进生态文明建设及中华民族伟大复兴中的基础性、战略性、全局性地位和作用。党的十九大为社会主义现代化强国建设指明了目标与方向，不断推进国土空间治理与自然资源管理体系与能力现代化，持续提升资源环境承载能力，自然成为所有“资源人”的使命担当。
统一行使所有国土空间用途管制职责，着力解决空间规划重叠等问题，调整、优化国土空间开发利用格局，不断提升空间治理能力、承载能力，是自然资源系统面临的首要挑战。
多年来，我国的城市生产生活空间、农村生活与农业生产空间、林水及其他生态空间分割管理，形成了不同的管理制度、法规政策体系及规划体制。统一的国土空间规划体系建设，首先面临法律、政策、制度的集成、整合、调整与创新。我们传统的规划思维侧重从上往下、从中央到地方，但是，规划的目的是为了落地及执行。因此，规划工作的重心应该下移，即重心是地方规划体系；空间治理能力的提升关键也在地方。创新及提高空间治理体系与能力建设，当前关键是顶层制度设计及法律融合；在继续强化、完善地方试点示范的基础之上，探索健全具有中国特色的规划许可制度，主体空间规划与专项规划，中央大纲与地方规划层级体系。
需要强调的是，按照我国主体功能区战略，不同国土空间单元自然条件、资源禀赋、环境特征殊异，发展定位与要求也不同，即承载的目标完全不同。因此，必须根据中国实情，创新承载力评价监测预警的认识及工作思路，才能更好发挥其在国土空间规划及用途管制方面的作用。一方面，可以依照完全城市化地区（成熟城市）、城镇化地区、矿业城市区、农业发展区、生态保护区、滨海地区来分别开展资源环境承载力评价监测预警工作。另一方面，要创新承载力在国土空间规划及用途控制领域的应用，探索建立资源环境承载力评价结果与国土空间规划最优结合途径。
统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，着力解决自然资源所有者不到位，是自然资源系统面临的另一艰巨任务。
多年来，我国土地、矿产、林地等管理建立了比较完善的制度、交易与管理体系。当前，迫切需要完善和创新自然资源统一调查、确权、登记、监测、评估、预警的体制机制与技术规范体系。一方面，要健全完善自然资源所有者权益、开发者（使用权人）收益及资源所在地利益的资源权益分配体系，完善自然资源资产保值增值、交易、平台与管理体系；创新并健全市场发挥决定性作用的自然资源配置体系；健全完善具有执法权能的自然资源督察制度。尤其迫切需要解决好自然保护地资源开发与生态环境保护问题。另一方面，要充分重视矿产资源的基础性、战略性地位及其在工业化、城镇化进程中的关键作用；健全完善自然资源破坏损害赔偿与节约集约制度。只要我们能充分发挥市场在资源配置中的作用，强化自然资源节约集约及最优利用，就能有效提升资源开发效率及承载能力。
无论深化供给侧结构性改革，实施乡村振兴战略，推进区域协调发展战略，提高保障和改善民生水平，还是生态文明建设以及高质量发展，都对持续提升自然资源环境承载能力提出了更高的要求。
统一行使所有国土空间生态保护修复职责，迫切需要按照山水林田湖草生命共同体的理念，履行好山水林田湖草的系统治理，统筹谋划国土空间综合整治、国土生态保护修复、自然资源节约集约相关工作，大力推进技术集成、创新与推广。
多年来，自然资源管理工作认真落实以习近平同志为核心的党中央决策部署，深入贯彻新发展理念，大力推进绿色发展，不断提升自然资源环境承载能力，在山水林田湖草综合治理、低效地二次开发、土地复垦及矿山地质环境治理、土地整治、高标准农田建设、地灾防治、海岸带保护修复等领域做了大量工作，极大地促进了自然资源科技创新，推进了美丽国土建设。
应该看到，当前产业布局调整、空间开发优化、国土环境保护、生态红线管理、山水林田湖草系统治理、国土综合整治、生态保护修复、自然灾害防治、自然资源节约集约等承载力提升工作千头万绪。履行好山水林田湖草系统治理及统一行使所有国土空间生态保护修复职责，迫切需要按照山水林田湖草生命共同体的理念，统筹谋划国土空间综合整治、国土生态保护修复、自然资源节约集约相关工作，大力推进技术集成、创新与推广。对此，要借鉴国外经验，系统梳理矿山地质环境恢复治理、土地复垦、山水林田湖草综合治理、海岸带综合整治等试点经验教训，建立完善不同城镇工业化地区、矿区、石漠化地区、岩溶地区、滨海地区等的生态修复模式与管理体制机制，加强相关理论体系、技术方法、规范标准、管理制度的研究工作，加强基础数据整合与技术规范的融合。此外，还要建立适合各地特色的生态保护修复融资、收益、监管及技术规范体系。
中央经济工作会议明确要求必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境。因此，要立足新时代美丽中国建设实情，强化跟踪资源环境承载能力提升工作进展，创新指标体系与评估技术方法，细化完善相应的政策体系与保障制度。同时，提出年度低效地二次开发、土地复垦及矿山地质环境治理、土地整治、高标准农田建设、地灾防治、海岸带保护等提升自然资源环境承载能力的指标体系、评价技术与方法。对此，要理清工作思路，加强战略统筹，系统谋划，分步推进，分区示范，制度为先，标准跟进，同时健全和强化绩效管理制度，以高效的考核评估及绩效管理，引领资源环境承载力提升工作，为国土安全、国家粮食安全和能源资源安全，区域协调发展，乡村振兴以及社会主义现代化强国建设提供支撑。
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