■娄成武
　　中国海洋大学副教授王刚所著的《生态文明建设中的沿海滩涂使用与补偿制度研究》一书，近日由中国社会科学出版社出版。该书立足生态文明建设，从社会科学角度对沿海滩涂有关制度进行系统研究。
　　随着我国沿海经济的发展，大量人口及项目向沿海一线转移，使得沿海区域面临发展空间不足、资源匮乏等问题。为了解决上述问题，有些区域开始大规模开发沿海滩涂，并被改造成农业耕地、城市建设用地以及渔业养殖场所，造成了大量沿海滩涂被侵占的状况。
　　沿海滩涂不仅仅具有土地价值和资源价值，还具有非常重要的生态价值。如它具有调节气候的生态价值，是非常重要的全球气候调节系统之一；它具有保有生物多样性的生态价值，是维护生物多样性最为重要的区域之一；它具有净化环境、剔除海岸污染的生态价值，可以吸附排放在海水、陆地上的一些重金属和污油，从而实现沿海生态环境的净化和改良。因此，沿海滩涂最为集中地体现了海洋开发与保护之间的关系。实现沿海滩涂的资源开发与生态保护之间的平衡，是海洋生态文明建设的重要内容之一。该书关涉以下几个方面的主题，并提出相应的制度建设对策。
　　第一，完善沿海滩涂的管理体制，从分散管理转为综合管理。由于沿海滩涂的功能多样，其管理分散在不同的部门，导致沿海滩涂管理的职能交叉和信息沟通不畅，造成了保护不力。该书所提出来的建立沿海滩涂综合管理委员会的制度建议，不失为平衡沿海滩涂保护与开发的体制改革方案之一。
　　第二，对沿海滩涂法律性质重新定位，完善相关
　　法律规定。不管是在实践管理中，抑或在学术讨论中，沿海滩涂属于土地抑或海洋的法律性质，都存在很大的争议。这造成沿海滩涂规制过程中法律适用的困难，也使得沿海滩涂管理定位、司法审判等无据可依。该书提出“打破非海洋即土地的二分法”性质定位的思路，即改变将地表划分为“海域（海洋）和土地”的二分法思路，将地表划分为“海洋、土地和滩涂”的三分法性质定位，从而避免沿海滩涂法律适用的盲点。这一思路具有启发性。
　　第三，进行沿海滩涂使用权的细致划分，以此为基础建立完善的补偿制度。沿海滩涂具有多种资源和生态属性，从而在现实中造成审批、管理的困难。该书提出将沿海滩涂的使用权划分为海域使用权、渔业使用权、土地使用权、矿产使用权的思路，并以此为基础建立4种使用和补偿机制。这一思维细化了沿海滩涂的使用权，从而可以明确不同部门的管理权限，完善沿海滩涂开发和保护的相关制度。
　　在该书中，还涉猎了其他颇有见地的制度构建思路，例如提出建立沿海滩涂的“零净损失”制度、功能区划制度，建立完善的法律调整手段体系，明确沿海滩涂保护的政府责任等。诚然，这些思路和见地，是否具有可行性，以及其对沿海滩涂的保护是否能达到预期效果，还需要进一步探讨以及实践的检验，但该书提出的沿海滩涂保护内容及其思路，对完善沿海滩涂保护制度，促进海洋生态文明建设都大有裨益。

　　（作者系东北大学原副校长、二级教授）......查看原文：http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20180328/72432.shtml