■梅宏

现行海上溢油应急管理有关规定存在的问题

　　有关海上溢油应急管理的规定，散见于我国多部法律、法规、规章和规范性文件中。近年来，《环境保护法》《国家突发环境事件应急预案》《海洋环境保护法》相继修订，《突发环境事件应急管理办法》《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油应急预案》相继制定颁行，为完善我国海上溢油应急管理的法律规范提供了支持。此外，修订后的《海洋环境保护法》以及《突发事件应对法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《海洋石油勘探开发溢油应急计划编报和审批程序》《中国海上船舶溢油应急计划》也包含若干海上溢油应急管理的法律规定。不过，上述规范性文件中制定主体、时间不同，内容上存在相互脱节、冲突等问题，有关海上溢油应急管理的规定不相协调。

　　一、有关规定相互脱节

　　《突发事件应对法》将监视、监控等信息获取手段的规定安排于“监测与预警”一章，而非“预防”一章。同时，对突发事件的风险评估应归于预警对溢油的预测，然而，《突发事件应对法》却在“预防”一章的第20条中规定了对危险源和危险区域的“风险评估”。修订后的《国家突发环境事件应急预案》直接将“预防”舍去，将信息的报告和通报置于“预警”层面。混淆了应急预防与应急预警的区别。

　　二、法律责任条款缺失

　　2014年修订的《环境保护法》第62条对不公开或者不如实公开环境信息的重点排污单位处以的罚款数额未作规定。《海洋环境保护法》第84条规定对因海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的责任方处以上限为20万元的行政罚款，这对于资金雄厚的石油企业、事业单位等开发者来说影响甚微。此外，《海洋环境保护法》第74条仅对未履行信息报告义务追究责任，未规定相关主管部门和企业未履行信息披露义务的法律责任。《突发事件应对法》第63条未规定上级行政机关或者监察机关对于因迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门直接负责的主管人员和其他直接负责人员给予何等处分。

　　三、有关规定难以有效实施

　　《海洋环境保护法》仅规定发生溢油事故后责任方的通报和报告义务，对事故责任方如何实施报告和通报，未作出具有操作性的规定。修订后的《国家突发环境事件应急预案》规定环境保护部负责指导、协调对重大突发环境事件的应对和监督管理环境应急的日常工作。海洋环境监测专业性、技术性较强，依法由国家海洋行政主管部门组织，环境保护部能否有效地对其指导尚不确定。

　　四、有关规定滞后于溢油应急管理的发展形势

　　《突发事件应对法》仅凭应急预案而不借助其他预防措施，难以有效预防溢油事件。修订后的《国家突发环境事件应急预案》亦未对预防作出规定，而是直接规定预警，且未对预警的模拟、评估方法及体系作出细化规定，未重视对尚未发生溢油事件的海域做好预防溢油扩散的工作。

对海上溢油应急管理立法的建议

　　对溢油灾害进行风险管理，是中国海上溢油应急管理立法应当秉承的理念。

　　根据《突发事件应对法》及《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油应急预案》等对应对突发事件过程的规定，在应急管理组织机构的指导下，预防阶段应对溢油源进行持续地、动态地排查和监控，获取相关信息，为预警做好充分准备，在风险转变为溢油事件时及时预警。溢油事件发生后，启动应急预案，调动各方力量参与应急处置。因此，对溢油事件预防、预警、处置的全过程作出制度规定，使溢油应急预防到处置层层衔接、环环相扣，尤为必要。

　　一、修改或制定有关海上溢油应急管理法律规范的总体构想

　　1.应急预防

　　修改《海洋环境保护法》对“通报”的规定，既包括“对外通报”，也包括系统“内部通报”。强化《海洋环境保护法》第74条对政府和企业未履行信息报告和信息披露追究责任。增加《国家突发环境事件应急预案》对突发事件预防的规定，明确其与处置规定的界限。明确《突发事件应对法》第3章与监视、监控等信息获取手段有关的规定，将其作为预防手段。明确《突发事件应对法》第20条规定，将对危险源和危险区域的“风险评估”作为预警手段。修改《海洋石油勘探开发溢油应急预案》3.3.1、3.3.2，将对溢油的监视、监测预防手段置于应急响应（处置）程序内。《海洋环境保护法》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等相关法律规范规定相关信息主要是由责任单位或者责任人向有关部门报告，修改为主管部门主动监测和监视，获取信息。

　　2.应急预警

　　补充《海洋环境保护法》对海上溢油污染的预警工作的规定，明确《突发事件应对法》预警评级和发出警报后的措施，修改《国家突发环境事件应急预案》3.2，对如何预警，包括模拟、评估的方法及体系作出规定。

　　3.应急处置

　　建议修改《环境保护法》第62条对不公开或者不如实公开环境信息的重点排污单位处罚力度；明确《突发事件应对法》第63条的行政处罚。

　　二、完善海上溢油应急管理组织体系，建立区域联动制度

　　在中央层面，中央溢油应急管理机构负责对溢油的整体协调、决策和指挥。结合《国家突发环境事件应急预案》2.1对组织机构的规定以及《海洋环境保护法》第5条和第18条的规定，制定海上石油平台和管道管线的海洋石油勘探开发各海区的溢油应急预案，逐步整合应对船舶和海上石油勘探溢油事件的行政管理力量。同时，根据《突发环境预案》2.1的规定，国务院海上溢油应急管理工作小组认为必要时组成溢油处置指挥部，对溢油应急管理工作进行协调和指导。

　　在地方层面，整合管理溢油污染的行政力量，履行对海上溢油的监视、监控职责，进而有效提升溢油应急管理各个环节效率。

　　建立海上溢油应急管理区域联动制度。事发地政府是海上溢油区域联动执法的首要力量。石油公司在区域联动活动中必不可少。区域联动制度的建立，将管理溢油事故的应急支持保障力量纳入海上溢油应急管理过程中，改变各地科技水平和物资储备分布不均。

　　（作者系中国海洋大学法政学院副教授）......查看原文：http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20170913/69245.shtml