来源：预算管理与会计  作者：刘海英、赵灿（中国海洋大学法政学院） 原题：我国海洋渔业补贴政策与改革思路探讨  （资料图）

自2001年加入WTO后，我国遵循世贸组织《补贴与反补贴协议》、《农业协定》、联合国粮农组织《负责任渔业行动守则》等国际规定，实施了以渔业柴油补贴、渔业保险补贴、渔民双转专项资金补助、远洋渔业扶持等为主要内容的海洋渔业补贴政策，在降低渔民成本负担、维护海洋渔业生态环境、保障渔业稳定与渔民安全等方面起到了重要作用。但伴随海洋渔业社会的变迁与发展，需要结合国情实际与国际规定加以进一步改革和调整。

一、我国海洋渔业补贴政策的实践与成效

随着经济社会的发展和“海洋强国”战略的实施，国家愈发重视渔业发展，不断加大对渔业的投入力度，逐步完善海洋渔业补贴政策。经过多年实践，我国海洋渔业补贴逐步形成了以间接补贴为主、直接补贴为辅的补贴结构，涉及渔业公共服务、生产销售、风险保障、生态保持四个领域，具体包括柴油补贴、渔业保险补贴、政府转移支付和税收优惠等约20个类别。目前我国海洋渔业补贴政策有如下特点：

（一）国家财政投入力度加强，补贴规模不断扩大。中央对渔业的财政投入分为预算内专项资金、转产转业专项资金、基本建设投入以及其他专项投入等。近十年来，国家财政对渔业补贴的投入规模逐年扩大（见表1），2008年投入额曾高达133.64亿元，虽然2009年受金融危机影响，补贴额度大幅缩小，但2010年后补贴额又逐渐平稳上升，基本建设投入与财政专项投入整体上呈现不断上涨趋势，2014年财政对渔业的投入为30.25亿元，同比增长34.4%，但相较于发达国家的渔业补贴投入仍有较大差距。

（二）补贴政策多样化、补贴行为规范化。改革开放以来，我国海洋渔业补贴政策发展大致可以分为三个阶段：（1）1985—1996年，这一时期渔业补贴由注重生产向关注人们不同层次的需求转变，补贴政策倾向于服务性项目与基础设施建设；（2）1997—2005年，在这一阶段中政府文件中开始明确使用“补贴”一词，出台的专门性渔业补贴政策数量也不断增加，补贴额主要投入到高科技项目中，希望提高渔业发展的科技含量；（3）2006年至今，种类日益增多、范围进一步扩大，如2006年为了降低渔民生产成本，国家颁布实施了渔船燃油补贴政策，2008年实行渔民互助保险项目以保障渔民安全、降低风险与财产损失，2012年国家投入资金用于渔民和企业海洋渔船更新改造补助以及2014年的渔业资源保护政策等。

（三）逐步加大海洋渔业保险财政投入。从2004年起，我国各地陆续开始对海洋渔业保险进行财政补贴，渔业保障体系取得了较大的进步。2014年中国渔业互助保险协会承保渔民93.04万人，渔船7.51万艘，提供风险保障2890亿元，支付经济补偿金5.31亿元，同比分别增长9.9%、0.9%，2008年我国开始开展渔业互助保险保费补贴试点工作，具体由中国渔业互保协会及各省的渔业互保协会参与实施，渔民一旦发生灾害损失，可以及时得到补偿，恢复生产。在中央和地方的共同努力下，渔业保险业发展迅速，在保费收入、入保渔民、承保渔船等方面都实现了大幅度的提升，已经初步形成“政府支持、财政补贴、协会运作、企业补充、渔民互助”的运行机制。中央和地方对渔业保险进行财政补贴，有效弥补了海洋渔业保险保费设置下限与保费承担上限之间的空缺，缓解了海洋渔业风险对海洋渔业的冲击和破坏，渔民的人身和财产安全得到有效保护，进而稳定了渔民的基本生产和生活，增强了渔民在遭受自然灾害后恢复生产的能力，促进了海洋渔业的健康发展。

表1 2007—2014年中央财政对渔业的投入额 单位：亿元

数据来源：《中国渔业年鉴》（2008—2015）。

二、我国海洋渔业补贴政策实施中存在的问题

多年来的实践证明，我国的渔业补贴政策总体上是切实可行的，产生了良好的政策效果。我国渔业总产值由2000年的1840.41亿元增加到2014年的20858.95亿元，渔民人均纯收入由4725元上涨到14426.26元，渔业基础设施建设（包括港口、船舶等）进一步强化，渔业科技创新能力迅速提高，渔业资源也得到了有效养护。渔业补贴政策的实行，改善了渔业基础条件，对稳定渔业生产、推进产业结构调整、保障我国海洋权益与渔业现代化等方面起到了重要作用。但现行的渔业补贴政策仍存在补贴结构不合理、渔业保险机制不健全、核算指标体系不规范等一些问题。

（一）补贴结构不合理。WTO《补贴与反补贴协议》将渔业补贴分为禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴。禁止性补贴与可诉性补贴占比过高，不利于资源养护，极易引起市场扭曲和贸易争端，因此实施渔业补贴时应尽量降低禁止性补贴和可诉性补贴的比重。目前我国渔业补贴结构不合理，主要表现为禁止性补贴、可诉性补贴过多。柴油补贴所占比重最高，2007年柴油补贴额为54.34亿元，占渔业补贴总额的67.79%，而且近几年国家财政对油价补贴的投入呈大幅上升趋势（见表2），柴油补贴比例居高不下。这种柴油补贴占比过高的补贴结构与渔业资源可持续发展相冲突。现行的柴油补贴政策要求领取者在一个补助年度内的正常捕捞时间不低于3个月，油耗越多，补贴越多。这在降低渔业从业者生产成本的同时也变相激励渔民加大作业强度、增大捕捞量，导致过度捕捞，超出资源再生承受能力，使得海洋渔业资源萎缩、污染严重，诱发“公地悲剧”。由于柴油补贴只惠及捕捞渔船，渔业运输船等不在补贴范围内，使得部分因缺乏捕捞竞争优势想退出捕捞、转产转业的从业人员重新回到捕捞行业，刺激了捕捞强度的加大。

（二）补贴核算体系不规范。我国渔业补贴核算体系是不规范的，在相关的渔业年鉴、统计报告、统计数据等统计资料中，对于“渔船柴油补贴”、“渔业保险补贴”等指标，其统计标准、计算方法未进行详细的相关说明，仅宏观上公布一个总体数据，无法获得具体明细；同时这些指标的数据值还存在部分年份的缺失；部分地方政府在进行统计时将渔业补贴的相关数据归到农业或其他指标中，中央与地方政府的统计口径出现偏差，导致数据重复计算或不精确，无法准确核实渔业补贴财政投入水平。渔业补贴核算体系的不规范会影响对我国渔业补贴政策实施效果的评估，信息的不透明会造成政策监督困难，容易发生资金挪用或贪污现象，进而影响渔业补贴政策的制度化统一。

（三）渔业保险财政补贴机制不健全。从整体来看，我国渔业保险未被纳入国家政策性农业保险体系，目前仍处于小规模试点阶段，还存在着许多问题和不足：（1）财政补贴的承担和实施主体单一。我国渔业保险主要是由中国渔业互保协会牵头，省级渔业互保协会参与实施，中央财政补贴资金一般拨付给各省海洋与渔业局，再由海洋与渔业局划拨给各省的渔业互保协会，由互保协会具体运作，各省海洋与渔业局监督实施，其承担和实施主体单一，在一定程度上制约了政府财政补贴试点的进一步推广。（2）财政补贴的险种偏少。政府并不是对所有的渔业保险险种都进行补贴，目前补贴的险种主要有渔船全损互助险和人身意外伤害险，而这远远不能有效满足渔民的实际需求。（3）财政补贴的渔业保险体系不完备。完备的保险体系至少应该有三重保障：原保险、再保险和巨灾风险基金制度，从2008年我国政策性渔业保险的试点情况来看，政府补贴还仅仅停留在原保险阶段，对于再保险和巨灾风险基金制度未进行筹备。（4）中央和地方政府在海洋渔业保险中的责任和职能划分不清。在海洋渔业保险的发展中，虽然已经开始重视政府的作用，但是没有对中央和地方政府的责任进行明确的划分，中央财政和地方财政的补贴比例也还没有一个清晰明确的规定。

表2 2006—2014国家财政对渔业柴油补贴情况表 单位：亿元

数据来源：《中国渔业年鉴》（2008—015）。

三、我国海洋渔业补贴政策改革的思路

虽然部分渔业补贴政策是造成渔业资源衰竭的重要原因，但从当前世界渔业补贴政策的发展趋势来看，渔业补贴政策在未来较长时间内将一直存在并呈扩大趋势。结合我国渔业补贴政策的实施状况及存在问题，未来我国渔业补贴政策应从以下几个方面进行改革：

（一）调整渔业补贴结构，科学实施柴油补贴政策。正确处理渔业补贴政策与海洋渔业资源养护的关系，科学实施柴油补贴政策：（1）柴油补贴不能单纯以油耗、渔船机动功率大小作为标准，而是结合资源养护、环境破坏程度、产业政策等因素，提高油耗小、资源破坏程度低、节能环保的渔船的补贴，减少或取消油耗大、生产效率低、资源破坏大、不符合产业发展的渔船的柴油补贴，引导渔民调整产业结构，保护海洋渔业资源。（2）扩大柴油补贴范围，与转产转业政策相协调。柴油补贴政策不能局限于捕捞渔船，运销船等也应包含其中，从而提高缺乏竞争优势的捕捞渔民转产转业的积极性，推动运输、加工等行业的发展。（3）提高渔业补贴中不可诉性补贴的比例，即加大对教育培训、技术研发、基础设施等项目的补贴投入，大力支持高科技产业发展，建设海洋渔业技术研发中心，加强对渔民的知识与技能培训，提高他们的专业知识和先进技术设备的使用能力，为发展技术密集型产业、推动渔业可持续发展创造良好的环境。

（二）建立规范的渔业补贴核算体系。国家要通过广泛调研，在了解不同地区的渔业现状、政策实施对象的基础上，结合专家、渔业行业代表、渔民等社会各群体的意见，明确确立渔业补贴核算指标体系和计算方法，并将其公布，提高公众对渔业补贴政策的认知；在渔业年鉴、渔业统计公报等经济统计年鉴中尽量将补贴的各项数据明细化，有利于及时调整补贴结构，实现财政资金的优化配置；政府需要定期公开渔业补贴政策的实施状况，接受社会公众的监督；加强渔业补贴预算管理，避免挪用、贪污资金现象发生。

（三）进一步优化海洋渔业保险财政补贴方案。一是丰富财政补贴的承担和实施主体。在我国政策性渔业保险的试点中，应该充分发挥商业性保险公司的作用，并积极探索建立政策性渔业保险公司。二是扩大财政补贴的地区、险种和规模。进一步促进规模经营，将更多渔业优势较为明显的地区纳入财政补贴的试点范围，并对不同地区实行区别对待，对渔业大省、渔业重点县加大扶持的力度，切勿搞“一刀切”。同时，进一步扩大财政补贴的渔业保险险种的范围，适当增加渔民需求较大的险种，如水产养殖保险等。三是进一步探讨财政补贴的模式。中国渔业互保协会承担原保险，商业性保险公司承担再保险，并且采取多种形式建立起以政府财政为后盾的巨灾风险基金制度，各级政府财政对保费及经营管理费用进行补贴，一旦灾害赔偿超出了保费的额度，由企业和政府按照比例进行分担，减轻渔业保险机构负担。四是优化各级政府财政补贴比例。保费的财政补贴额度主要取决于政府的财力状况和渔民的保险产品购买能力。在对各级政府财政实力和对渔民的承担能力进行深入了解的基础上，优化设计中央、省、市、县四级政府的财政补贴比例，规定省、市、县级政府财政补贴比例配套的最低标准，并将实施方案以制度化的形式确立下来。