鹿守本：曾任国家海洋局管理监测司司长。2001年退休。

   为加强对海域的综合管理，保证海域的合理利用和持续开发，提高海域使用的社会、经济和生态环境效益，1993年5月31日，财政部和国家海洋局联合发布《国家海域使用管理暂行规定》。时任国家海洋局管理监测司司长的鹿守本，全程参与了该规定的制定与出台。日前，年近八旬的鹿守本接受了本报记者的采访，讲述了20多年前他的这段经历。

■本报记者孙安然

无序用海倒逼相关政策出台

　　上世纪80年代，我国首次进行全国海岸带和海涂资源综合调查，这次大规模的海岸带综合普查激发了沿海地区开发利用海洋的积极性，海洋开发风起云涌。

　　然而，海洋资源与开发之间的矛盾也随之而来，海域开发秩序十分混乱。“由于没有关于海域使用权的法规，人们对海域的所有权认识模糊不清，误认为谁先开发就属于谁，所以为争占海域发生纠纷乃至械斗的事件时有发生。”鹿守本回忆道。

　　海域使用权属不清，造成国有海域资源性资产的严重流失。因此，出台国家海域使用管理规定，明确国家海域所有权和使用权的地位，不仅是海洋法制建设的需要，更是合理开发利用海洋资源、发展海洋经济的需要。

　　据鹿守本回忆，1988年，关于洋浦开发区的争议，加速了出台国家海域使用管理规定的进程。当时，海南省政府请示中央将位于海南西北部的洋浦开发区30平方公里土地的使用权一次性出让给香港某公司开发。国有海域资源交给私人，这对海域安全管理是严峻考验，有全国人大代表对这种开发模式提出异议。但是，发展洋浦开发区对于积极引进外资、推动当地经济发展具有重要意义。因此，在引进外资的同时加强对海域使用权属的规定，成为解决这一矛盾的途径。

　　1988年，时任国务委员宋健在全国人大会议上提出：“应完善相应体制机制，加强对我国海域使用的管理。”出台相关政策措施，加强对海域使用的管理这一历史使命落到了海洋行政主管部门——国家海洋局的肩上。

明确立法目的 解决多个难题

　　当时在国内，有关海域使用管理的相关政策法规一片空白，一起从零开始。

　　1987，鹿守本在国家海洋局管理指挥司工作时，曾组织、起草了《中华人民共和国邻海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》两部法律，这对于即将拟定的有关海域使用管理的政策法规，起到了很好的参考和借鉴作用。

　　1989年，鹿守本调任管理监测司司长，正式负责组织起草、制定国家海域使用相关管理规定。他说：“当时我们首先明确了立法目的，一是为了保障我国海洋的合理开发利用，二是为下一步的海域管理工作提供法律依据。”之后他们开始着手一项基础工作：开展我国海洋功能区划。“海洋功能区划将我国海域进行功能分区，明确各分区的用途，是后期编制法律的重要依据。”鹿守本说，“当时，在管理监测司李鸣峰处长的带领下，大家加班加点，用一年的时间做出了我国海洋功能区划图（草案），范围包括我国的大陆架以及管辖的其他海域。”

　　1989年，由鹿守本主持，李鸣峰等人和来自各部委、地方的代表约20人，开始起草海域使用管理法规。在确定名称方面，就经历了一番波折。“一开始，我们列出了海水利用法、海洋开发法、海水管理法等一系列名称，但都觉得不满意。”鹿守本说，考虑到各种海上活动都要占用海域才能进行，最后确定为“国家海域使用法”。但当时有关海域使用的法规没有先例，因此用“暂行条例或规定”更符合实际，以便于后期修改、完善。由此，“国家海域使用管理暂行规定”的名称得以最终确定。

　　鹿守本告诉记者，当时每一个条例起草好，都要报国务院、人大常委会批准，一个条例来来回回要修改十几次，才能最终确定。除了确定名称，海域使用金的管理也让鹿守本和同事们头疼了好一阵子。“由于国家海洋局没有管理海域使用金的职能，收缴上来的海域使用金的管理和去向也成为一大问题。”鹿守本说，他多次到财政部综合司进行协商，最终确定由财政部负责海域使用金的管理工作，解决了这一问题。

　　1993年，经国务院批复，国家海洋局和财政部联合颁布了《国家海域使用管理暂行规定》。该规定首次明确了海域属于国家所有，规定了海域使用证制度的审批和管理、海域有偿使用制度。

推进《海域使用管理法》出台

　　《国家海域使用管理暂行规定》的出台，不仅初步改变了因海域使用权属不清造成的海域开发“无序、无度、无偿”的混乱局面，而且有力地推动了海域使用管理地方法制的建设。部分省、自治区和有立法权的城市，也相继出台了相应的海域使用管理规定。

　　鹿守本回忆，之后，国家海洋局和财政部为指导各省市准确地落实规定和国务院办公厅的通知精神，针对实践中提出的问题，下发了对《规定》中若干问题的说明和有关问题的通知。财政部又下发了对渔民暂缓征收海域使用金的通知。同时，两部门又下发了开展海域使用管理情况调研工作的通知。

　　“这个规定取得了良好的效果。辽宁、河北、天津、江苏、广西和海南6省（区、市）实施海域使用管理3年后，共发放海域使用许可证794份，审批海域使用面积约46万亩，收取海域使用金2000余万元。”鹿守本说。

　　1997年，国家海洋局正式提出拟定《海域使用管理法》。经过两年的立法调研后，1999年完成了送审稿拟定工作，并正式列入了国务院2000年立法计划和2001年全国人大立法计划。“《国家海域使用管理暂行规定》作为《海域使用管理法》的前身，赋予了国家海洋局海洋行政管理职能，强化了国家海洋局是海洋行政主管部门的地位，推动了海洋事业健康有序快速发展。”鹿守本说。......查看原文：http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20170816/68615.shtml