核心提示

•英国是最早对南极提出领土要求的国家。

•英国南极政策总体目标是实现“英属南极领地”的安全和善治。

•英国政府从科学研究、南极遗产保护和环境保护等战略角度深化认识、参与治理。

•南极的环境保护在英国的南极战略中一直占据着重要的地位。

■ 潘敏

　　英国是《南极条约》原始缔约国，在南极考察活动规模和科学研究水平上具有较强实力。总得来看，近年来英国在南极大陆上的活跃程度、商业活动水平仅次于美国，综合实力总体呈平稳上升趋势。

　　英国南极活动回顾。英国探险南极最早可以追溯到18世纪的库克船长，他是第一个进入南极圈的人，也拉开了人类征服南极的序幕。此后，英国人沙克尔顿和斯科特又连续进行了南极探险，而且斯科特还到达了南极点。1908年，英国对南极部分地区提出了领土要求，是最早对南极提出领土要求的国家。这些地区包括3个部分：第一部分是北部地区，包括从福克兰群岛到南纬60°开始的南极北部地区；第二部分是位于南纬60°以北的桑威奇群岛和南佐治亚岛，以及位于南纬60°以内的南设德兰群岛和奥克尼群岛。这些都是英国探险家发现的，而且英国的捕海豹者和捕鲸站的人员曾经利用过这些岛屿。第三部分是南极半岛和海岸地区，以及南极大陆本身的一些地区。英国人曾考察过这些地区。1919年，英国殖民地办公室的副秘书长利奥波德·埃默里曾宣布要将整个南极大陆纳入到大英帝国的版图。

　　第二次世界大战的爆发中断了各国的南极考察计划。尽管如此，二战期间，英国在南极半岛建立了基地，并在南极海域设立了观察站。二战之后，英国、智利和阿根廷为争夺南极首先发起争端。1952年，阿根廷与英国甚至在南极发生了激烈的军事冲突。1959年《南极条约》的签订，冻结了所有国家的南极领土主权要求，英国政府的南极政策的侧重点发生了较大的变化，英国将军事力量撤离到南纬60°以外的英属南极领地，但并没有放弃在南极的领土要求。在这一前提下，英国政府积极贯彻《南极条约》的基本精神，在南极条约体系的框架下努力实现英国在南极的国家利益，在提升南极科研实力、稳固在南极的实质性存在地位、保护南极生态环境、完善南极治理体系等方面做出了探索和努力，同时也为推动南极治理实现法制化和规范化做出了突出贡献。

　　进入21世纪以来，英国南极政策在基本延续以前政策的前提下进行了微调，主要体现在通过各种方式进一步宣示英国在南极的主权，并利用《南极条约》与《联合国海洋法公约》存在的内在矛盾，争夺南极洲附近海域的石油、天然气等自然资源的开采权。2009年，英国公布了《英属南极领地战略文件（2009年~2013年）》，标志着英国政府对南极事务的认识更加清晰和深入，为英国下一步在南极的行动规划了蓝图。2012年12月18日，英国政府宣布将英属南极领地的部分地区，命名为“伊丽莎白女王领地”，用来纪念英国女王继位60周年。

　　英国南极政策的目标。2009年，英国政府公布了《英属南极领地战略文件（2009年~2013年）》。该文件指出英国南极政策的总目标是：实现“英属南极领地”的安全和善治。这一总目标的实现必须依赖于一个完善的政策体系。因此，英国政府提出了5个政策的分目标：即在《南极条约》的框架下通过保持英国在南极鲜明的实质性存在地位来保障英属南极领地的安全；通过有效的教育来强化公民南极主权意识；保护南极的生态环境；通过保障英属南极领地具有高效的法律和行政管理结构来支持英国政府在南极的各项行动；保持英属南极领地良好的财政状况。

　　这5个分目标体系分明、环环相扣，在整个南极政策体系中处于中介性环节，起着承上启下的作用。以政策执行的视角来看，这5个分目标承担了贯彻执行南极政策总目标过程中政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备等任务，为英国南极政策的全面铺开奠定了坚实的基础。

　　英国的南极国家战略。《南极条约》规定，不能用军事手段宣示在南极的主权。在这一大背景下，英国政府从科学研究、南极遗产保护和环境保护等战略角度不断深化对南极的认识，积极参与南极治理。

　　一是加强南极科学研究。《南极条约》签订之后，英国政府一再强调在南极条约体系的框架下进行南极科学研究，实现国家利益。2014年英国政府发布了《英国南极科学发展战略（2014年~2020年）》，这份政策文件详细规划了英国南极科学发展的方向，规定了政府重点投入的研究领域，阐述了目前英国在南极所处的地缘政治和经济环境以及国际合作秉承的价值取向。

　　二是加强英国南极遗产保护。自1772年起，英国的南极探险经历了帆船时代、英雄时代和科技时代。在这一过程中，英国在南极大陆上留下了很多足迹，积累了大量的南极遗产，这些遗产不仅是英国征服南极精神的写照，也是英国当今宣示主权、参与南极事务的重要凭据。

　　英国政府通过委托慈善机构——英国南极遗产信托机构来管理英国的南极遗产及其相关事务，具体做法是：吸收各方力量，形成保护英国南极遗产的“多中心”治理局面；引入市场化运作模式，利用与保护并重；推行罗斯海遗产恢复工程、英国南极口述历史工程等。

　　加强对南极的环境保护。南极的环境保护在英国的南极战略中一直占据着重要的地位。英国作为一个南极大国，推动南极的环保事业也符合自身的国家利益。为加强对南极的环境保护，英国政府主要从两方面着手：一方面，制定南极环境保护政策的制度框架。作为《南极条约》缔约国，英国的南极环保政策必须在南极条约体系的框架下进行，依据是1991年签订的《关于环境保护的南极条约议定书》，以及一些相互联系但又独立的法律文件，包括《保护南极动植物议定措施》（1964年）、《南极海豹保护公约》（1972年）、《南极海洋生物资源保护公约》（1980年）、《南极矿物资源活动保护公约》（1988年）等。

　　另一方面，提升南极环境保护的科技实力，制定南极环境保护的相关法律，加大南极环境保护的宣传力度，设立南极环境特别保护区。目前，英国政府的南极科技研究重心就是集中对南极环境相关课题的研究。1994年，英国制定了《南极法》，该法律详细阐述了南极的环境保护问题。英国政府还通过网络宣传、公民教育中融入南极方面的知识，以及在南极游客中进行相关教育等形式加大对南极环境保护的宣传。