内容提要 南海问题已成为国际社会关注的重要议题。南海问题的显现与升级有多种原因，其中《联合国海洋法公约》的生效、东盟一些国家强化对南海岛礁的抢占及加强资源开发力度，以及域外大国的参与及偏袒，是促发其不断升级的重要原因。一般认为，南海问题包括南沙岛礁领土争议及海域划界争议，而处理这些争议的基础之一为，必须进一步地明确我国在南海划出的断续线或U形线的性质以及线内水域的法律地位。经对各种学说的分析，中国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线，而其线内水域的法律地位分为两类：基于海洋法制度下的水域和历史权利下的特殊水域，两者并行不脖，互相补充。为此，我国可根据直线基线的方法适时宣布在南沙群岛的领海基线，并运用群岛基线制度明确管辖海域范围，以确保中国在南海诸岛的主权和利益。最后分析了解决南海问题争议的方法，并提出了中国应对的具体措施。

关键词 南海问题 断续线性质 法律地位 海洋法制度

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近来，南海问题已成为国际国内社会关注的重要议题，且有继续发展并恶化的趋势。南海问题的显现与升级有多种原因，其中《联合国海洋法公约》的生效、东盟一些国家非法强化对南海诸岛的抢占及加大资源开发力度，以及域外大国的参与和偏袒等，是促发南海问题进一步升级的重要原因。尤其是中国政府针对马来西亚和越南联合提交外大陆架划界案（2009年5月6日）、越南提交外大陆架划界案（2009年5月7日）后，于2009年5月7日向联合国秘书长提交的照会中的附图（中国南海断续线地图）行为，使多国对我国的南海断续线的含义或性质产生了质疑，并要求我国需明确中国在南海的真实意图。考虑到中国政府迄今仍未公开清晰中国南海断续线的含义，为此，本文将结合历史和法理，重点阐述中国南海断续线的含义包括其性质及线内水域的法律地位及属性，以便为进一步延缓和解决南海问题争议作出微薄的学术贡献。

一、针对南海断续线含义的学说分析

一般而言，所谓的南海问题主要包括南沙岛礁领土争议和海域划界争议两种类型。前者是南海问题的主要争议，后者为南海问题的次要争议，但它们两者之间又紧密相连，不可分割。因为，国际法中存在“陆地支配海洋”的原则或理论，所以，只有在确定陆地领土归属以后，才可确定具体的海域，并解决相应的海域划界争议问题。而在南海问题争议中，最核心的问题为中国南海断续线的性质以及线内水域的法律地位问题。

（一）国内学者针对南海断续线含义的学说

鉴于中国在南海划出及在地图上标注的断续线的重要性，中国学者对南海断续线含义的研究由来以久，中国大陆学者发表了很多富有见地的研究成果；中国台湾学者也有许多可资参考的相关研究成果。这些研究成果无疑为本文的写作提供了很好的基础和借鉴。从上述成果并结合其他研究成果看，针对南海断续线的含义或性质的学说或观点，主要包括以下方面：

1．历史性水域说。其认为，中国对于线内的岛、礁、沙、滩以及海域享有历史性权利，断续线内的整个海域是中国的历史性水域。代表性人物为中国台湾学者宋燕辉和俞剑鸿、赵国材教授。支持此说的理由为以下两个方面：第一，1948年标注南海断续线的地图公开出版后，没有受到任何抗议或反对；第二，断续线内水域为历史性水域，不违反《联合国海洋法公约》第47条第1款的规定。同时，此说也得到了台湾“行政院”南海政策的支持，即台湾“行政院”于1993年4月13日核定“南海政策纲领”时，宣示：“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛，无论就历史、地理、国际法及事实，向为我国固有领土之一部分，其主权属于我国；南海历史性水域界线内之海域为我国管辖之海域，我国拥有一切权益。”

2．历史性权利说。其认为，中国在断续线内享有历史性权利，这些历史性权利包括对岛、礁、沙、滩等的主权，以及对线内内水以外海域和海底自然资源的主权权利，同时承认其他国家在断续线内海域的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由的权利。代表性人物为潘石英、许森安教授。

3．海上疆域线说。其认为，南海断续线标出了我国在南海诸岛的领土主权范围，确认了我国至少从15世纪起就被列入中国版图的南海诸岛的海上疆界，在此界线内的岛屿及其附近海域，受我国的管辖和控制。即南海断续线可以被看作海上疆域线，中国对断续线内海域的底土、海床和上覆水域的生物与非生物资源享有历史性权利。代表性人物为赵理海、陈德恭及傅昆成教授。

4．岛屿归属线说。其认为，南海断续线内的南海诸岛及其附近海域归属中国，受中国的管辖和控制；而断续线内水域的法律地位则视线内岛礁或群岛的法律地位确定。代表性人物为高之国、李金明、刘楠来和俞赐宽教授。

应该说，上述针对南海断续线含义的各种学说，基本反映了我国学者的学术观点，具有一定的代表性。他们的共同之处是，中国对南海断续线内的所有岛、礁、沙、滩等拥有主权，对南海诸岛附近海域也拥有主权；不同之处在于对南海断续线内水域的法律地位存在差异。

（二）国外学者针对南海断续线含义的观点

针对南海问题，国外学者多关注南海断续线的法律地位问题。例如，巴里·维恩（Barry Wain）主张，如果中国仅主张对断续线内岛礁拥有主权，应删去九段线。哈西姆·贾拉尔（Hasyim Djalal）指出，这些断续线既无定义，又无坐标，故其合法性和准确位置不清楚，中国不能主张对断续线内的全部水域拥有主权。新加坡学者许通美（2011）认为，中国的主权主张不明确，如果南海断续线是岛屿归属线就同《联合国海洋法公约》一致，否则与该公约不一致。对于南沙岛礁能否拥有海域问题，Marius Gjetnes认为，按照《联合国海洋法公约》第121条之规定，南海断续线内没有岛屿而只有岩礁，最多享有12海里领海。Robert Beckman（2011）则以《联合国海洋法公约》为基础尝试对南海进行划界，完全忽视南海断续线在海域划界中的法律地位。还有部分学者甚至认为南海断续线内存在公海海域、国际海底区域，等等。

这些学者的上述观点，试图极力否定中国在南海诸岛的历史性权利，企图抹杀南海断续线的效力和地位，甚至采用片面解释《联合国海洋法公约》的制度和作用，最终目的是削减中国在南海诸岛尤其在南沙群岛的领土主权和海洋权益。应强调的是，他们的这些观点严重地违反了国际法中的重要原则时际法。所谓的时际法（Intertemporal Law）的概念，是指对于古代的国际事件，应以“当时”的法律来评断其效力，而非适用“当前”（即争端发生时或审判时）的国际法。

另外，在中国政府向联合国秘书长提交针对越南和马来西亚联合划界案的反对照会后，印度尼西亚于2010年7月8日向联合国秘书长发出了照会，就我国的上述照会（附带南海断续线地图）提出了反对意见，指出中国南海断续线“明确缺乏国际法基础”，“侵害了国际社会的合法利益”。具体来说，印度尼西亚认为，中国南海断续线违反国际法，南沙任何岛礁均不能主张200海里专属经济区。为此，我们有必要考察中国拥有南海诸岛主权的历史以及南海断续线的形成过程。

二、中国南海断续线的形成过程

在论述南海断续线的形成之前，需考察中国对南海诸岛的主权。而中国拥有南海诸岛主权，是中国人民在长期的历史发展过程中，通过最早发现、最早命名、最早经营开发，并由历代中国政府行使连续不断的行政管辖的基础上逐步形成的。这一发展过程有充分、确凿的历史依据，国际社会也是长期承认的。这完全符合国际法。

（一）中国拥有对南海诸岛无可争辩的主权

从历史看，南海诸岛自古以来就是中国的一部分。东汉杨孚《异物志》载：“涨海崎头，水浅而多磁石，缴外大舟，锢以铁叶，值之多拔。”三国时期万震《南州异物志》记录了从马来半岛到中国的航程，其载：“东北行，极大崎头，出涨海，中浅而多磁石。”在此所指的“崎头”是我国古人对礁屿和浅滩的称呼；“涨海”是我国古代对南海最早的称谓；“涨海崎头”指南海诸岛的礁滩。可见，至少在东汉时期，我国人民就发现和命名了南海。

宋代开始以石塘、长沙等专用名称指称南海诸岛。石塘又称千里石塘、万里石塘；长沙又称千里长沙、万里长沙、万里长堤。其中，“石塘”多指南沙群岛，而“长沙”多指西沙群岛。同时，宋代已将南海诸岛列入“琼管”范围，即“千里长沙”、“万里石塘”属于当时广南西路琼州的管辖范围，可见，南海诸岛纳入中国版图已现端倪。

至明清两代，中国政府继续将南海诸岛列入中国版图并置于广东省琼州府万州辖下，行使了有效管辖。此外，至宋代起，南海诸岛及其附近海域成为水师巡航的重要领域，例如，宋太祖在开宝4年（公元971年）平定南汉刘伥后，建立巡海水师，巡管范围即包括西沙群岛。此后，明清王朝将南海诸岛及其附近海域视为所辖之地，中国水师巡卫海防、行使管辖成为惯例。其中，明朝初年郑和七下西洋的任务之一是巡视南海诸岛，也就是国际法意义上的宣示主权。

另外，我国渔民自明清以来就在西沙、南沙群岛上作业，在海南渔民保存的《更路簿》和《航海图》中，就记载西沙群岛和南沙群岛的俗用地名达34处和75处，且每处都详记更路和方向。这些记载表明，我国渔民对南沙群岛非常熟悉和不断经营开发南沙群岛的历史事实。

晚清至近代以来，中国政府继承了历代南海范围的传统海疆观，一方面抵御外来侵扰、维护南海主权权益，包括“二战”后收复日本取代欧美列强势力侵占的南海诸岛，派出军舰、官员，将南海归入广东省管辖。对于这种行使主权的行为，当时的周边国家没有提出异议。另一方面，更值得一提的是，中国历代政府多次统计和公布南海诸岛的名称，并在地图上标记，即中国政府于1935年、1947年、1983年三次对南海诸岛予以了命名、核定和公布，从而使中国在南海诸岛的主权地位更加牢固。

新中国成立后，中国政府于1958年9月4日公布了《关于领海的声明》。中国政府宣布：中国的领海宽度为12海里；这项规定适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。对此，1958年9月14日越南政府总理范文同致函中国总理周恩来，代表越南民主共和国政府郑重表示：“越南民主共和国承认和赞同中国政府1958年9月4日关于领海决定的声明，并将指示负有职责的国家机关，凡在海面上和中国发生关系时，要严格遵守中国领海宽度为12海里的规定。”范文同的信函表明，越南承认西沙群岛和南沙群岛属于中国。

对于菲律宾来说，在20世纪70年代以前，与菲律宾有关的任何法律文件（包括1898年《美西巴黎条约》、1900年《美西华盛顿条约》、1946年《美菲一般关系条约》，1961年6月17日菲律宾第3046号共和国法案“菲律宾领海基线订定法”、1968年9月18日菲律宾第5446号法案）在关于其领土范围的规定中，均没有提到南沙群岛属于菲律宾。20世纪70年代以后，菲律宾为侵占南沙群岛才开始修改关于其领土范围的提法或发布新的关于其领土范围的文件。

此外，我国于1992年2月25日制定和实施的《领海及毗连区法》再次确认了对南海诸岛的主权。例如，《领海及毗连区法》第2条第2款规定，中国的陆地领土包括中国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属岛屿、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中国的岛屿。

可见，中国针对南海诸岛的主张是连续的、一贯的，中国拥有对南海诸岛无可争辩的主权，符合依据国际法取得领土的要求。

（二）东盟一些国家对南沙群岛拥有主权的论据无效

由于东盟国家中非法抢占我国南海诸岛最多的国家为越南和菲律宾，所以，现以越南和菲律宾针对南海诸岛（南沙群岛）的主张为例，予以分析。

1．越南声称对南海诸岛拥有主权的主张分析。在南海周边国家中，越南是唯一对西沙群岛和整个南沙群岛声称拥有主权的国家。其主要依据为：

第一，历史上的“占有”。越南声称是历史上第一个占领、组织、控制和勘探南沙群岛的国家。其途径是先把中国的西沙和南沙群岛改名为“黄沙”和“长沙”群岛，然后将史书中有关黄沙和长沙的记载都说成是中国的西沙和南沙群岛，这样就成了其所说的“最先占领的国家”。其实，越南历史图籍中的黄沙、长沙都是越南近海中的一些岛屿、沙滩，与我国所称的西沙、南沙群岛毫无关系。越南这种偷梁换柱、张冠李戴的做法，无法改变中国拥有对西沙、南沙群岛主权的事实。

第二，越南声称作为法国的继承国继承了南沙群岛的主权。“二战”后法国并没有拥有南沙群岛，且没有文件证实法国与越南做过移交，即使按照法国的说法，南沙群岛并没有交给后来已被准许独立的越南，同时，北越政权接管了南越，而北越曾承认过中国拥有西沙群岛和南沙群岛的主权，且现在的越南政府是继承北越而不是继承南越，所以依据“禁止反言”原则，越南必须坚持原先的承认。换言之，越南声称拥有对西沙、南沙群岛的主权主张是不能成立的。

2．菲律宾声称对南沙部分岛礁拥有主权的论据分析。菲律宾对南沙群岛的部分岛礁提出声称，其依据为1978年6月11日菲律宾第1596号总统法令所言的：（1）南沙群岛对菲律宾的安全和经济命脉至关重要；（2）菲律宾与南沙群岛最邻近；（3）南沙群岛在法律上不属于任何国家，是无主地，如果有其他国家提出主权要求，这种要求已因放弃而失效。

其实，菲律宾的上述理由均无法成立。首先，菲律宾不能以安全和经济利益为由，随意地对他国的领土提出主权要求，尽管菲律宾为维系社会发展对能源资源需求强烈，但也不许对他国领土主权提出挑战；否则将混乱国际领土归属问题，严重影响国际秩序。其次，邻近不是国际法取得领土的合理方式。最后，南沙群岛根本不是无主地，如上所述，“二战”后，中国政府已从日本收回了对南沙群岛的主权，并加强对其的管辖，包括在太平岛派海军驻守，且从未对其放弃。所以，菲律宾针对南沙部分岛礁的权利主张是根本无法成立的，也无法改变其属于中国的历史事实。

可见，东盟一些国家针对南海诸岛的主张（包括先占、继承、邻接、放弃等），均无法改变长期以来中国对南海诸岛拥有主权的历史事实和法理依据。而在众多的历史和法理依据中更为重要的是中国在南海公布的断续线，为此，以下分析中国南海断续线的成形及背景等内容。

（三）中国南海断续线的成形及其背景

中国历代政府强化对南海诸岛管理的方法之一为经过调查和勘探后，多次为南海诸岛予以命名并在地图上予以标记，最具代表性的成果为，中华民国政府内政部于1947年12月1日正式公布的“南海诸岛新旧名称对照表”，共计159个小岛或礁屿；1948年2月内政部正式对外出版注明所有岛礁名称的“南海诸岛位置图”，在其内正式划有一条U形断续线，将东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛均包括在内，并将最南端的曾母暗沙明确标出，位于北纬4度左右。这一U形断续线并不连贯，共分为11段。至此中国南海断续线形成。

笔者认为，中国政府在南海划出断续线的背景，主要包括以下方面：

第一，外国入侵所迫。1933年法国军舰入侵南海（南沙群岛）九小岛一事，对中国人造成重大震荡，朝野人士均认为南海诸岛主权之维护刻不容缓。1934年12月21日，由国民政府内政部召集参谋部、外交部、海军司令部、教育部、蒙藏委员会组成的“水陆地图审查委员会”召开第25次会议，审定南海各岛礁中英岛名，并公布“关于我国南海诸岛各岛屿中英地名对照表”，这是中国政府第一次对南海诸岛的“准标准化”命名，正式将南海诸岛分为4个部分：东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛（今中沙群岛）和团沙群岛（亦称珊瑚群岛，今南沙群岛）。在表中列出了南海诸岛132个岛礁滩洲地名。1935年4月，水陆地图审查委员会出版《中国南海各岛屿图》，这是国民政府公开出版的具有官方性质的南海专项地图，图中较为详细地绘出了南海诸岛，并将南海最南端标绘在大约北纬4度的曾母滩。1947年12月1日，中国政府内政部重新审定东、西、中、南四沙群岛及其所属各岛礁沙滩名称，正式公布了“南海诸岛新旧地名对照表”，其中东沙群岛3个，西沙群岛33个，中沙群岛29个，南沙群岛102个，合计167个岛礁沙滩洲；并在图中标绘了11段线，构成U形的断续线。1948年2月内政部公布《中华民国行政区域图》，其附图即“南海诸岛位置图”。

换言之，中国南海U形线雏形产生于法国侵占南沙群岛九小岛之时；定形于抗日战争之后，法国再度侵占西沙群岛的珊瑚岛和南沙群岛的部分岛礁，以及菲律宾企图将群岛“合并于国防范围之内”的背景下采取的防患措施，目的是为了维护中国政府在南海诸岛的领土主权，并向世界公布中国政府在南海的管辖海域。即中国政府公布南海U形线的目的是为确定中国对西沙、南沙群岛的主权和管辖范围。

第二，海洋形势所然。众所周知，1945年9月28日美国发布了《关于大陆架的底土和海床的自然资源的政策的第2667号公告》（简称《杜鲁门公告》，目的是建立排他性的资源保护区以及获取大陆架的利益。此后，特别是拉美国家纷纷采取更加激进的200海里专属经济利益海域政策，在这种背景下，中国政府采取了比较温和的政策，公布了以“中间线”方式划定的U形线，试图区隔其他南海周边国家与中国在海域上的权利和利益空间，并保障中国本身在此海域的“历史利益”。当然，中国政府在南海划出U形线的行为，并不是受《杜鲁门公告》影响的海洋圈地运动，也不是为了扩大在海域中的权利主张范围；而是在《杜鲁门公告》的影响下，加速了中国政府公布南海U形线的步伐，目的是为了维护南海诸岛的领土主权和管辖范围，确保历史性权利，并向国际社会予以宣告。

那么，中国在南海划出断续线的作用及效果又如何呢？为此，我们有必要分析中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位。

三、中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位

中国民国政府于1947年12月在地图上公布南海U形线后，被中华人民共和国所继承，即在地图上也基本沿袭以前的画法。1953年经周恩来总理批准，去掉了北部湾内的2条，此后出版的中国地图均改为9断线，并运用至今。鉴于中国南海U形线在南海问题争议中的地位和作用的重要性，所以，有必要考察中国南海断续线或U形线的性质及线内水域的法律地位。

（一）中国南海断续线或U形线的性质

如上所述，针对中国南海U形线的含义或性质，国际社会存在多种学说或观点，主要为以下4种类型：历史性权利说，历史性水域说，海上疆域线说和岛屿归属线说。在这些学说中，有的学说强调U形线内水域的地位是依据中国在南海的历史性的利益或权利而形成的，例如，历史性权利说和历史性水域说；有的学说强调南海U形线本身的法律地位，例如，海上疆域线说和岛屿归属线说，并在此基础上说明断续线的性质。