■ 潘敏

　　澳大利亚是南半球国家，大陆最南端距离南极大陆约3000公里，从澳大利亚塔斯马尼亚州首府霍巴特乘飞机到澳大利亚凯西科学考察站只需5个小时。地理位置上的接近，使得南极对澳大利亚而言有着特殊的意义，因而其南极政策关注点也与其他国家不同。

　　承袭于英国的南极领土主权要求。澳大利亚作为早期英国的殖民地，其南极主权要求主要承袭于英国。1933年2月7日，英国决定将约占南极洲2/5的两部分领土主权权利转让给了澳大利亚。当年6月13日，澳大利亚政府议会通过了《澳大利亚南极国土接收法》，正式确认了这些权利。1936年8月24日，澳大利亚政府发表声明，宣布对南极洲“领土”的管理正式生效。

　　2004年11月15日，澳大利亚向联合国大陆架界限委员会提交外大陆架申请案，面积约68万多平方公里，其中包括了涉及到南纬60°以南大陆架的主权主张，这在国际社会引起了轩然大波，也打破了南极地区表面的平静。南极地区大陆架的划定显然不仅仅是简单的科学问题，更是复杂的法律和政治问题，这需要法学家从《南极条约》体系和《联合国海洋法公约》法理上寻求突破。

　　根据《公约》规定，澳大利亚可开采大陆架上的矿产资源，但《南极条约》又禁止在南纬60°以南地区的一切矿产开发活动。出于多方面的考虑，尤其是南极特殊的地理环境方面的考虑，澳大利亚决定在《南极条约》生效期间不对凯尔盖朗深海高原地区和麦夸里海岭地区南纬60°以南海域进行矿产资源的开采。

　　致力于推动南极环境保护。南极环保问题被澳大利亚看作是南极政策中仅次于主权问题的战略要点，以及国家南极政策中长期发展规划中的重要内容。

　　澳大利亚在20世纪70年代到80年代《南极海洋生物资源养护公约》的谈判过程中起着核心作用，并主持了最后签约会议，成为该公约的托管国。南极海洋生物资源养护委员会每年在霍巴特召开的年会不仅提高了澳大利亚在南极渔业问题的话语权和重要性，而且由于能派出大量代表参与会议，这也给了澳大利亚特殊的机会来影响委员会。

　　1989年，为了保护南极环境，澳大利亚拒绝在《南极矿产资源活动管理公约》上签字，在法国的支持下，关键时刻终止了这一公约，同时发起了南极环境保护议定书的谈判。该议定书一项很重要的承诺是制定一个或者更多的附件来解决环境破坏的责任问题。

　　澳大利亚与法国首先倡导的对南极实施全面环境保护，改变了《南极条约》体系的发展方向，使得《南极矿产资源活动管理公约》搁浅，并最终促成《关于环境保护的南极条约议定书》（1994年）的签署，为南极的综合保护奠定了基础。由此，人类在南极的矿产资源开采活动至少推迟了50年，并且也让国际社会开始重视南极环境的保护。

　　除了推动南极环境保护的相关协议制定外，澳大利亚还积极参与协议的执行。与此同时，澳大利亚积极设立保护区来保护南极地区的环境。如，2002年澳大利亚政府宣布建立西尔德岛与迈克唐纳群岛保护区。这个保护区距离南极洲仅1000公里，栖息着南极海象、亚南极海狗、企鹅等极地动物。保护区禁止包括商业性捕鱼、采矿、石油开采等在内的大部分人类活动，并对科学研究活动也作出一定限制。此外，澳大利亚还在南极指定了11个特别保护区和2个特别管理区。

　　欲增强在南极的实质性存在。2016年4月28日，澳大利亚特恩布尔政府宣布澳大利亚南极战略及20年行动计划，这是澳大利亚迄今为止最为重要的南极战略。

　　该战略最醒目的内容是澳政府大幅度提高南极活动的经费：联邦政府将额外拨款2.55亿澳元（大约2亿美元）用于今后10年内提高澳大利亚南极科研和后勤保障能力，其中5500万澳元将用于基础设施建设，2亿澳元用于支持澳大利亚的南极研究项目。按前10年澳大利亚南极活动经费每年大体保持在2000万美元左右计算，后10年其南极活动经费将提高1倍，达每年4000万美元。

　　不仅如此，澳大利亚联邦政府还公布了一项新破冰船的投资计划。联邦政府预计将投入约19亿澳元用于新型破冰船，以取代现有“南极光”号破冰船，其中5.29亿澳元将用于设计建造破冰船，13.8亿澳元用于在未来30年中维护破冰船的正常运行。与澳大利亚最近几十年来的各届政府相比，特恩布尔政府的做法确实是大手笔。

　　南极战略及20年行动计划的重要性还体现在厘清了澳大利亚在南极地区的国家利益，比如从战略或政治对抗中维持南极地区的自由；确保澳大利亚南极领土的主权，包括毗邻近海的主权；支持一个强有力且有效的《南极条约》体系；进行世界级的科学研究符合国家优先战略等等，并找到了实现这些国家利益的具体路径和方法，这在澳大利亚历史上也是首次。

　　澳大利亚长期以来将南极和南大洋看成其战略“后院”，试图在国际南极事务中扮演着重要和领袖角色。如果该战略和行动计划能得到有效执行，那么澳大利亚未来在南极地区的实质性存在和影响力将不可同日而语。