■季毅

　　笔者是江苏一名从事多年海监执法的工作人员，近期，在工作中遇到一件看似简单，却十分棘手的问题。

　　笔者所在的某滨海开发区，一些养殖户在开发区政府已收回的暂无开发与利用的海域（开发式滩涂）从事养殖生产。而海监执法人员就上述的“非法养殖”行为，在处理过程中陷入了两难境地。

　　2007年，开发区政府根据开发建设的需要，对其管辖的海域进行清滩回收，并对该海域原使用权人（养殖户）进行了相应补偿。实际上，开发区政府所收回的海域远远超出实际开发所需。为化解用海人的矛盾，同时又不影响开工建设的速度，在原海域使用权人的强烈呼吁下，政府亦口头上同意了原使用人在已回收的但暂不开发利用的海域继续自行进行使用与管理，直至下一轮开发无条件退出。

　　根据《海域使用管理法》第30条之规定：因公共利益或国家安全需要，原批准用海的人民政府依法收回海域使用权，并对海域使用权人给予相应的补偿。从海洋功能区划及发展规划而言，开发区政府对收回并进行开发利用的滩涂的做法是合乎法律规定的。但对已收回而暂时不开发与利用的滩涂，依据《江苏省海域使用管理条例》第31条之规定：海洋功能区划确定的多功能海域，具备渔业养殖功能的，在主导功能未实施前，可先用于渔业养殖，但当应当依照本条例第三章的规定依法取得海域使用权，其海域使用权期限，由有审批权的地方人民政府根据海洋经济发展规划和不影响该海域主导功能实施的原则确定。

　　依据法条，原海域使用权人在已被政府收回的海域继续从事养殖生产的行为已不具备合法性，海监机构有权依法对养殖户的这种行为进行行政处罚。但海监部门如果仅仅依据法条而不顾及其中的历史根源办事，极有可能造成群访或集访的不安定局面，

　　从而使执法工作陷入被动。

　　据此，政府对已收回的暂不开发、不利用海域，如不让养殖户从事渔业生产，既与《条例》相悖，又容易造成滩涂资源的闲置与浪费；如继续让养殖户使用，养殖户必须要办理海域使用权证，但政府先期已进行过补偿，显然又不符合实情，但却实实在在的造成了养殖户这种行为的非法性。更为严重的是，如果非法养殖行为脱离了监管部门的视野，极有可能导致养殖户在自我生产与管理过程中的矛盾纠纷及渔业安全生产事故的发生。

　　作为地方海监机构，保障与服务地方政府的经济发展是首要任务，但更应保护好海域使用权人的合法权益不受侵害。在本案中，养殖户的合法权益在政府开发建设过程中受到了一种不由自主的侵害。

　　笔者翻阅了相关法律法规的书籍，同时与相关管理部门人员进行充分探讨，认为要有效处置好类似问题，应做好以下几方面工作：

　　1.沿海政府在开发建设过程中，要按照海洋功能区划与公共利益发展的需要及发展规划，合理确定海域回收的范围，这样既避免了对海域使用权人合法权益的侵害，又避免了资源的闲置与浪费，同时还节约了滩涂回收成本。

　　2.对前款未履约的，已造成回收滩涂暂不开发与利用的海域，政府应及时交由具备海域贮备资质的单位加强管理，同时报海洋主管部门进行备案，消除监管盲区，避免不必要的矛盾纠纷及渔业生产安全事故的发生。

　　3.加大海洋法律法规的宣传力度，提高政府工作人员及用滩业主“依法、科学、节约、环保”的用海意识。

　　4.妥善处理好开发建设与群众既得利益的关系，要让当地渔（农）民享受到政府开发建设带来的实惠，从而积极响应，主动投身于开发建设的大潮，营造和谐、绿色的发展环境。