■ 本报记者 周超

构建基于生态系统的现代化海洋管理体系，是推动我国建设海洋强国的重要任务，是得到国际社会普遍认可的海洋管理理念。近日，记者就国内外基于生态系统海洋管理的实践情况、我国应如何开展基于生态系统海洋管理等问题，采访了国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员郑苗壮。

国际社会普遍认可

郑苗壮介绍说，基于生态系统的海洋管理在国外已有较长的发展历史。1992年里约世界环境与可持续发展大会提出了应用生态系统方法保护生物多样性，得到参会各国和《生物多样性公约》等国际组织的普遍认可。2002年世界可持续发展大会通过的《约翰内斯堡行动计划》指出，采用基于生态系统的方法保护和管理海洋，呼吁制定基于生态系统的海岸带综合管理政策与机制。2012年“里约+20”世界可持续发展大会成果文件《我们希望的未来》，重申了运用生态系统方法管理影响海洋的人类活动，对保护和恢复海洋生态系统健康具有重要作用。联合国大会在海洋和海洋法非正式磋商进程，以及千年发展目标和可持续发展目标中，都鼓励各国开展基于生态系统的海洋管理。2015年第70届联合国大会通过的《联合国2015年后可持续议程》指出：“保护与可持续利用海洋和海洋资源，要求运用生态系统方法，实现海洋健康和富有生产力。”

多年来，世界各国在海洋战略规划中都提出运用基于生态系统的方法管理海洋。美国、加拿大、澳大利亚和欧盟等在海洋发展战略中，明确提出应用基于生态系统的方法管理海洋。美国颁布的《美国海洋行动计划》、加拿大颁布的《加拿大海洋战略》和澳大利亚颁布的《澳大利亚海洋政策》，都提出把生态系统方法作为海洋保护和管理的基本方法，实施基于生态系统的海洋管理。2008年，欧盟制定的《欧盟海洋战略框架指令》指出，采用基于生态系统方法管理人类活动对海洋的利用，确保海洋生态系统及其服务达到良好的环境状况。

但是，世界各国的基于生态系统的海洋管理的实施效果并不理想。2014年《生物多样性公约》第12届缔约国大会通过的《全球生物多样性展望》（第四版）指出，多数发展中国家的执行效果不理想，特别是珊瑚礁的保护堪忧。此外，2010年《生物多样性公约》第10届大会提出：“到2020年，全球17%的陆地或陆地内水、10%的海洋和海岸带得到保护”。现实情况是，陆地和领海部分的承诺目标预计可以完成，但专属经济区和公海的保护差距则比较大。

基于生态系统的海洋管理重在落实

那么，基于生态系统的海洋管理理念在我国的实践情况如何？

据郑苗壮介绍，1996年，可持续发展被正式确定为我国的发展战略。我国发布的《中国海洋21世纪议程》和《中国海洋事业的发展白皮书》是实施海洋可持续发展战略的标志性文件。我国还制定了《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律，并颁布了若干配套法规，促进海洋资源可持续利用。

党的十八届三中全会确立了以国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。把治理体系框架应用到海洋领域，构建基于生态系统的现代化海洋治理体系，已经成为我国实现全面深化改革总目标和建设海洋强国的重要任务。

与此同时，我国推出的《生态文明体制改革总体方案》《关于加快生态文明建设的意见》《海洋生态文明建设指导方案》以及海洋生态红线区划和全国海洋主体功能区划等，都把生态系统的方法全面融入海洋管理，基于生态系统海洋管理已经成为指导我国海洋管理的基本理念。

在取得成绩的同时也要清醒地认识到，当前海洋管理工作与社会各界的期待还有不小的差距。郑苗壮表示，目前我国海洋管理还是以获取资源最大化为目的，海洋行政主管部门的权威性不足，基于生态系统的海洋管理还没有全面落实到海洋管理实践中。

虽然我国基本形成了海洋资源和环境管理法律体系，建立了海洋执法队伍，但以部门、行业管理为主的海洋管理体制仍然存在结构性缺陷，主要体现在管理体制机制不顺畅、法律法规体系不完善、缺乏陆海统筹的战略行动计划等多个方面。

三个方面共促海洋管理

“十三五”期间，我国该如何更好地实施基于生态系统的海洋管理？郑苗壮建议，要做好搞好顶层设计、强化法律保障、创设重大制度3个方面工作。

在顶层设计方面，要从战略上谋划现代海洋治理体系，按照国家的整体战略规划，结合海洋工作实际，分阶段制定实施基于生态系统海洋管理的路线图和任务表。一要站在维护国家海洋权益的战略高度，进行全局性的统筹规划；二要以海洋生态环境保护为前提，注重海洋经济发展与生态环境保护的平衡发展；三要坚持以问题为导向，充分考虑我国海洋经济结构转型升级的特征，开展顶层设计，研究改革方案和实施步骤；四要基于海洋生态系统特征和生态服务的公共属性及其时空属性，完善海洋管理体制机制和构建海洋治理体系。

在强化法律保障方面，要理顺现有海洋法律关系，弥补重要制度的缺失，健全和完善与现代化海洋治理体系建设相适应的配套法律体系。一要加快推动“海洋入宪”和颁布海洋基本法。在宪法中纳入海洋、海洋国土和海洋资源等内容。在海洋基本法中明确海洋战略发展基本原则、海洋事务管理的指导方针和相关政策；二要全面落实生态文明改革总体方案，实施基于生态系统的海洋管理，加快制定和修改海洋治理的综合法和单行法，包括制定围绕改革海洋管理体制机制的海岸带立法，强调污染防治精细化，强化刚性约束的海洋环境保护法，健全海洋资源开发、生态环境保护、促进绿色转型和国土空间优化的相关法律法规；三要加快推进《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等的配套立法，有效实施海洋管理。

在创设重大制度方面，要以海洋事务的特征及问题为导向，以落实基于生态系统的海洋管理制度体系建设为核心，兼顾海洋经济、海洋文化、海洋维权等，综合运用政府有形之手、市场无形之手和社会自治之手，形成系统联系、运行有效的制度框架。一是要开展基于海洋国土和准国土空间的安全和环境风险管理，确定不同尺度上的生态空间、自然资源和环境容量，从而划定生态红线和空间规划；二是要按照公共产品属性，对生态空间、自然资源和环境容量进行有效分类，并确立产权制度；三是要针对具有竞争性、排他性的自然资源，完善市场制度，对于难以用市场机制解决的环境资源和生态服务，鼓励利益相关方参与，达成集体行动共识；四是建立自然资源资产核算和环境审计等一系列考核、问责制度等。