［内容提要］中国要建设海洋强国，从战略设计及政策规划角度而言，首先必须厘清中国的重要海洋利益。在此方面，国内外学界泛泛谈论中国海洋利益的很多，具体阐述中国海洋利益的较少；现有研究还存在分类标准不统一，缺乏比较的视角和发展的视野。本文尝试以中国和平发展的海洋利益需求与面临的海洋挑战及威胁两大维度，作为确定中国海洋利益重要性的参考，通过比较的方法全面分析中国当前及未来重要的海洋利益清单。根据重要程度、武力偏好和影响权重三大指标，本文明确论述了中国的五大核心海洋利益、四大重要海洋利益和三大次重要海洋利益。
［关键词］中国 海洋强国 重要海洋利益 核心利益 比较分析
［作者简介］北京大学海洋研究院 研究员
海洋利益是国家利益的重要组成部分，具有国家利益所拥有的一切内涵与特征。国家利益是“指一个民族国家生存和发展的总体利益，包括一切能够满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西。在物质上，国家需要安全与发展，在精神上，国家需要国际社会尊重与承认”。简单而论，国家利益包含生存、发展和荣誉三大方面的内容，国家在不同的发展阶段，或处于不同的国际环境，其主要利益关注点也有很大差异。无论是制订国家大战略，还是进行日常的政策实施，都必须首先确定国家利益，因为国家利益是国家对外行为的根本动因，也是国家制订对外战略与政策最重要的依据。
海洋利益与网络利益、太空利益等的分类方法相似，是基于地理空间或虚拟空间范围而进行归类的国家利益。海洋利益的产生及发展都在海洋空间或与海洋活动密切相关，这是区分海洋利益与其他空间利益的唯一重要标准。海洋空间包括海岸、海上、海中和海底的地理区域，以及海岛或岩礁。之所以将海岛纳入海洋空间，是因为一个海岛的归属最大可能会影响约43万平方公里海域的管辖权；而且，处于重要地理位置的海岛，通常还能对海上交通、海上安全甚至是国家安全发挥非常重要的作用。随着人类的海洋实践活动越来越丰富多元，海洋利益牵涉面也愈发广泛，几乎涉及到国家的主权、安全、发展及荣誉等方方面面的重大诉求。
在中国不断加快建设海洋强国步伐的背景下，首当其冲需要思考的重大问题就是，中国的主要海洋利益有哪些？这些海洋利益对中国的重要程度如何？对此，有少数学者曾做过相关的努力。徐祥民和宋福敏论述称，中国在海洋上存在主权利益、空间利益、安全利益、资源利益、交通利益、科学研究利益、环境利益、统一祖国、国家地位和国家角色等９类重大海洋利益。李杰和张慧指出，中国的主要海洋利益包括海洋产业、海洋运输、近海油气资源、海外企业和华人华侨利益、南北极的和平利用、海底矿产资源等。这些分析都有一定的可取之处，但它们过于泛化，自身分类标准不统一，列举较为随意，因而导致研究深度不够、政策价值有限。
从国家层面看，中国政府迄今为止同样未对海洋利益清单特别是核心海洋利益清单做过全面的阐述。这一方面是因为中国发展太快，准确把握变动中的利益确实有相当的难度，模糊策略将为未来应对不确定性留有政策余地；另一方面，模糊也有些其自身的好处，在东海、南海等一些重大问题上保持模糊立场，不仅有利于灵活处理与他国的海洋争端，也有利于缓解国内潜在的舆论压力，减少不必要的政策风险。
然而，即便模糊策略有着上述重大的政策价值，清晰界定中国的海洋利益清单依然迫在眉睫。首先，如若不能对国家海洋利益有全面而客观的认识，中国任何涉海战略和政策的规划设计都是空谈，在中国加快走向海洋，全面建设海洋强国的新形势下，列出这种利益清单的必要性更是与日俱增。其次，在现实的海洋实践中，国家领导人、外交部、军队、海洋局等重要涉海行为体也需要有统一而明确的海洋利益排序，以对内凝聚共识，对外清晰化中国的战略与政策。最后，利益的模糊必然带来政策的模糊性和随意性，这会极大制约国际社会对中国政策的清晰认知，最终将给中国的和平发展环境带来重大负面影响。比如，“南海是否涉及中国核心利益”的话题就在2010年直接引发了一场无厘头的争论。
国家利益的分类方法很多，对于国家战略规划和政策执行而言，按重要程度进行的分类无疑最具有现实意义，因为国家实现利益的手段和能力永远是有限的。因此，我们有必要对国家利益进行重要性排序，以为国家能将有限的资源用到最需要维护的国家利益上提供必要的依据。美国学者唐纳德·纽克特莱因(Donald Nuechterlein)提出“利益强度”的概念，认为国家利益系统有主次强弱之分，他在此基础上将国家利益分为生存利益、重大利益、主要利益和次要利益四个层次。美国国家利益委员会曾将美国的国家利益分为核心利益、相当重要的利益和重要利益。基于类似的分类方法，马平将国家利益分为核心利益、重大利益和重要利益；朱锋主张应慎用核心利益，建议将中国利益划分为“战略利益、重要利益和次重要利益”。 这些分类方式多大同小异，关键问题是哪些属于核心利益或战略利益，哪些又是重要利益？国家利益是个庞杂的体系，基于不同的认知主体、不同的视角和不同的时期，可能会得出差异很大的结论。因此，在列举这些具体利益之前，我们有必要就分类标准达成基本的共识。
核心利益意指国家生死攸关的东西，是国家生存不可或缺的，一般包括国家的基本制度和国家安全、国家主权和领土完整、经济社会的可持续发展等。需要指出的是，核心利益是动态的，国家在生存需求未得到满足前，生存是第一位的利益；而当国家解决了生存问题后，发展问题也可能变成核心利益。在国际关系的常态下，国家未必总是面对着“生死攸关” 的问题。在不存在直接对抗或危机的情况下，国家往往会把自己的适意发展（包括超级大国维护自己的霸权）视为生死攸关的问题。2011年发布的《中国的和平发展白皮书》将中国核心利益界定为：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。虽然这个概念仍相对抽象，但它是有关中国核心利益最为权威的官方表述，也是我们确定中国核心利益的重要参考。对于中国政府而言，主权、安全和全面发展将继续是其三大主要追求目标。因而，是否直接关系到主权与领土完整、党的执政地位及国家可持续发展，即成为区分中国核心利益与非核心利益的重要指标。
除重要性程度差异外，应对方式（是否能够谈判、使用武力的原则）的不同往往是区分核心利益与非核心利益的另一重要指标。如美国国家利益委员会2000 年发布的《美国的国家利益》报告，就把是否使用武力和使用武力的程度作为衡量不同利益的标准。原则上，核心利益妥协让步的难度极大，必要时候不惜坚决使用武力；非核心利益妥协相对容易，在维护利益过程中，武力的使用更为稀缺慎重。
此外，核心利益通常有政治、经济、安全等多领域的重要价值，具有战略性或全局性。而且，“核心利益的实现将有助于国家非核心利益的实现，一旦核心利益遭受严重侵害，国家的非核心利益的维护也就失去了保障”。与之相比，非核心利益往往仅在某一领域有重大影响，对其他领域少有外溢效应。
关于非核心利益，我们还有必要进行进一步的区分，本文以为至少应有重要利益和次重要利益之分。前者涉及到某些具体领域的重大议题，诸如主权权益、国际政治权力地位等，通常对于某一领域具有很强重要性；而后者往往仅对某一领域具有较重要的意义，或是关系到一般性的全球治理问题。在维护捍卫方式方面，它们也有着较大不同，重要利益的妥协空间相对较小，可慎重使用武力；而次重要利益的妥协空间较大，主要仰仗外交、国际法和非战争军事行动去维护。
表1 核心利益、重要利益与次重要利益特征及分类标准
备注：三大基本问题即为主权与领土完整、党的执政地位与国家的基本制度，以及国家可持续发展与社会总体稳定
核心海洋利益涉及的是国家海洋事业基本的和长期的目标，诸如国家主权、国家安全、海洋经济的可持续发展等，它们通常对海洋强国的建设具有战略性和全局性的意义。
（一）内水及领海海空空间的绝对安全
“内水”是指沿岸领海基线向陆地一面至海岸线的水域，是国家领水的组成部分，具有与国家陆地领土相同的主权法理地位，完全处在一国管辖之下，非经该国许可，他国船只不得进入。领海是指沿海国主权管辖下与其海岸或内水相邻的一定宽度的海域，同样是国家领土的组成部分，其空中、海床及上覆水域，均属沿海国主权管辖。在领海空间，外国船只享有一定的无害通过权，这是其与“内水”法理效力差别最大的地方。内水以及约38万平方公里的领海空间是中国陆地主权的直接延伸区域，其绝对安全关系到整个沿海地区的和平稳定；而且，这些空间还是中国海洋经济及社会实践的重要基础，在近海、深海及远洋开发没有大规模进行之前，它们几乎孕育或负载着绝大多数的海洋产业和社会实践活动。
（二）台湾与大陆的统一
台湾涉及中国的主权和领土完整，关系到中国的统一，具有重大政治价值。台湾问题很容易勾起中国人民的痛苦记忆，因为20世纪50年代美国第七舰队的阻扰，大陆解放台湾的计划被迫搁置，而1995-1996年的台海危机则极大激发了中国领导人的忧患意识，反“台独”和反美军介入台海事务成为中国人民解放军的主要任务，很大程度上，台湾问题的存在和发展也是中国近20年来军事现代化最重要的动因。统一台湾是中国海权发展的一重大使命，无论中国海权发展到何种高度，海洋强国有多“强”，但如果中国依然无法决定台湾的前途，那么任何海权的雄心都最终是巨大的肥皂泡。将来，台湾能否按照中国自己的意愿最终回归大陆也是中国能否真正成为海洋强国的主要标志之一。
对于中国而言，台湾还是防护大陆沿海的天然屏障，是保护海洋交通线的理想支点，是中国海军突破岛链封锁，向太平洋和印度洋延伸的一把钥匙，具有重要的战略价值。“台湾岛横亘在中国海岸线的中央，它能轻松阻止中国海军分布在南北的舰队进行战略集中，而集中兵力是海军应用的原则，它还是中国海军在第一岛链以外区域行动的障碍。”
一直以来，台湾也是最无可争议的核心国家利益。实际上，中国官方有关核心利益的宣示也是从台湾开始的。在台湾陈水扁执政时期，也就是“台独”形势最为严峻的那几年，中国明显在台湾问题上加强了核心利益的宣示和强调。21世纪初，中国对台湾事务愈来愈强的关注很大程度上推动了核心利益概念的使用。
（三）钓鱼岛及南沙群岛等争议岛礁的主权
与台湾问题相比，国内学界及政策层面对钓鱼岛及南沙群岛等争议岛礁的重要性尚存在一定的分歧。有一种观点认为，钓鱼岛、南沙群岛等岛礁不关系到中国的生死存亡，最多只能算重要利益。如前所述，我们需要用发展和比较的眼光看待核心利益，作为一个崛起中的大国，若只将决定生死存亡的东西称之为核心利益，则未免显得过于片面。在世界维持总体和平的背景下，对于中小国家而言，可能依然面临生存问题；而对于中美这样的大国，基本生存并不存在大的问题，而生存之外的发展、权力、荣誉等诉求也可能成为国家对外追求的核心利益。关于钓鱼岛和南沙群岛，中国的官媒《人民日报》等经常使用核心利益的说法，而中国官方则显得谨慎低调。
不过，在实践层面，钓鱼岛和南沙群岛显然在中国政府的核心利益列表之中。它们的地位虽然不如台湾，但也是神圣不可侵犯，中国同样将会为此不惜使用武力。
将钓鱼岛和南沙群岛界定为中国的核心利益，并不意味着中国将主动使用武力夺取被占的岛礁。其政策意义主要表现在两方面：一是中国不能容忍任何国家继续在这些问题上进行挑衅，中国将坚决运用一切手段来避免进一步的利益损失；二是对于历史上形成的现状，中国不会轻易接受，但仍主张通过和平谈判的方式予以解决，武力的作用主要是威慑。
钓鱼岛及其附属岛屿是中国领土不可分割的一部分。无论从历史、地理还是从法理的角度来看，钓鱼岛都是中国的固有领土，中国对其拥有无可争辩的主权。由于牵涉到日本侵华、战后国际秩序安排等敏感问题，钓鱼岛还有很强的政治意义，处理不好甚至可能影响中国国内稳定和中国共产党的执政地位。
同时，钓鱼岛的战略位置也十分重要，它是中国领土的最东端。日本侵占钓鱼岛后，就可以把其防御纵深向西南推进300多千米，还能以钓鱼岛为基地，对中国沿海地区和台湾地区的军事部署和行动进行抵近侦察和监视，甚至还可以作为前沿预警阵地，防范来自中国的导弹。对于中国而言，钓鱼岛是一个很好的前置基地，因为它与台湾岛是中国实质性突破第一岛链的战略依托，控制钓鱼岛将大大增强中国走向深蓝海洋的底气。
此外，钓鱼岛问题还涉及重大的海洋经济利益。钓鱼岛附近海域拥有丰富的石油和渔业资源，其中，石油资源储量约为30-70亿吨；渔业资源年捕获量可达15万吨。“钓鱼台列屿的重要性绝对不能被低估，因为它不仅是日本争取东中国海大陆架石油天然气资源的踏脚石，而且是东亚地区战略安全与和平的重要地点。”
中国最早发现、命名南沙群岛，最早并持续对南沙群岛行使主权管辖，南沙群岛关系到中国的主权和领土完整。第二次世界大战期间，日本发动侵华战争，占领了中国大部分地区，包括南沙群岛。《开罗宣言》和《波茨坦公告》及其他国际文件明确规定把被日本窃取的中国领土归还中国，这自然包括了南沙群岛，1946年12月，民国政府代表中国恢复了对该群岛的主权。战后一段时期内，包括东南亚各国在内的国际社会对此普遍予以认可，越南、菲律宾等国对中国在南沙群岛的主权也并无疑义。但自20世纪70年代开始，菲律宾及越南等国疯狂侵占了南沙群岛的大部分岛礁，到80年代末，已经形成了中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱及中国台湾地区五国六方的割据态势。
南沙群岛对于中国海洋强国而言，还有着巨大的战略意义。南沙群岛位于中国领土的最南端，长期以来，就是中国在南海中南部政治、经济、军事等存在的有力支撑，也是中国力量向远洋延伸的地缘基础。
南沙群岛还直接关系到南海海域划界问题，南海各方所争在相当大程度上是岛屿周边的海域。尽管《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）有关岛屿制度的第121条存在相当大的模糊性和弹性，没有说明非群岛国家的洋中群岛能否划定群岛基线，导致南沙岛礁的领海和专属经济区的划分方法、南沙群岛可否作为一个整体确定领海基线等事项存在争议。但毫无疑问，南沙岛礁的主权目前依然是中国主张南沙周边海域主权权益的重要依据之一。
笼统称“南海问题关系到中国核心利益”并非清晰而明智的表达，因为南海问题非常复杂，至少包括南沙岛礁、海域划界、历史性权益等不同性质的争端，它们对于中国的重要性不可同日而语。
（四）近海地缘空间的战略安全
近海是地理概念而非法律概念，根据中国人民解放军军语，“近海包括渤海、黄海、东海、南海和台湾岛以东的部分海域”，即第一岛链以内及其周围的海域。中国追求毗邻近海区域的战略优势并非是要在东亚建立自己的势力范围，将美军驱逐出东亚，而是出于积极防御的国家安全战略需要。因为，中国只有在近海取得战略优势，才能捍卫台湾与中国大陆的统一、钓鱼岛及南沙群岛的主权等核心利益。
另外，周边不能乱是所有世界大国成长中的首要安全诉求，美国、俄罗斯都是如此。近海安全与中国本土安全紧密相连，获得近海战略优势是保证中国国家安全的重要内在需求。陆权强国在与海权强国的对峙中，在进攻与防御两个方面均处于战略劣势。历史经验表明，只要中国近海为敌对国家所控制，中国国家安全状况就会骤然紧张，因为敌对国家可以利用这片区域，在上万千米的海岸线上随处威胁中国大陆的安全。甲午战争之后的日本、二战以后的美国都曾长期控制过这片海域，给中国的国家安全带来了巨大威胁。因此，中国近海不仅仅是中国与美日等海洋强国的缓冲地带，更是中国必争的海上战略安全空间。
（五）世界主要海上通道的安全
通道自古就是海洋的最重要职能之一。当今世界海洋通道攸关整个全球开放经济体系的维系，因而美英等传统海洋强国无一例外，都将世界主要通道的安全视为自己的核心利益之一。
21世纪伊始，随着中国经济对外依存度，特别是石油等战略资源进口依存度的大幅提升，中国掀起了研究海洋通道安全的热潮。总体上，大家通常认为海上通道对中国很重要，但一般将其界定为中国的重大利益之一。最先明确将海上通道问题确定为核心利益的是李忠杰和李兵，他们认为，“国际战略通道是关系到中国经济安全、社会稳定和军事安全等的重大战略问题，也是和平发展进程中必须面对且亟待解决的重大课题，涉及中国的核心利益”。中国政府和军方近些年明显加强了对通道安全的关注，持续6年多的亚丁湾护航行动就是重要体现。与此同时，通道问题也频繁进入到中国的各类重大战略规划文件中，在《2013年国防白皮书》中明确将维护国际海上通道安全作为中国军队的重要职能之一。
即便如此，在该问题上，大部分学者和官方的认知和阐述还是稍显保守，反映了大陆文明的思维模式。实际上，海上通道安全攸关中国的和平发展道路，无论中国未来能不能成为海洋强国，该问题都会变得越来越举足轻重且无法回避。
中国已是世界第一贸易大国，中国的和平发展严重依赖开放的国际贸易体系和畅通的国际海上交通线。中国贸易货物运输总量的85%是通过海上运输完成的，早已是高度依赖海洋通道的外向型经济大国。海上交通线哪怕出现一丁点儿的阻碍就会立刻影响国内的经济发展。伴随中国改革开放“走出去”步伐的加快，以及“一带一路”倡议的深入实施，中国非常有可能超越美国成为世界海上通道的最大利益攸关方。
海上通道的畅通与安全是任何世界性体制或实体得以生存、发展的必备条件，用生死攸关来形容也不为过。中国正在成为一个世界性大国，中国的政治、军事、文化等影响力要持续走向世界也都离不开世界主要海上通道的畅通。
重要海洋利益，涉及到军事安全、海洋政治、海洋经济等具体领域的重大利益，诸如主权权益、国际政治权力地位等，通常对于某一领域具有很强重要性。
（一）专属经济区与大陆架的资源开发权益及生态安全
专属经济区权益包括，“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。”大陆架权益包括“自然资源包括海床和底土的矿物和其他非生物资源，以及属于定居种的生物，即在可捕捞阶段海床上或海床下不能移动或其躯体须与海床或底土保持接触才能移动的生物”。中国经济发展任务依然十分艰巨，目前，陆上资源已不足以支撑中国的国民经济发展，许多重要的资源及能源产量大幅下滑，对外依存度日益提高。未来海洋资源将渐渐取代陆地资源成为支撑中国经济发展的主要支柱。根据《公约》的规定和中国的一贯主张，中国拥有约300万平方公里的专属经济区；中国还在东海东部、南海北部地区拥有部分外大陆架权益。这些可管辖海洋空间是中国未来进行海洋大开发与大发展的基础。
海洋环境问题日益成为一大全球治理难题，中国可管辖海域的生态安全不仅关系到中国海域的可持续发展，还将严重影响中国大陆沿海地区的生态环境。由于长期的粗放式经营和掠夺式开发，中国管辖海域的环境恶化趋势尚未得到有效扭转，海洋防灾减灾形势严峻。部分海域污染严重、赤潮多发，海洋生态环境的恶化逐步成为制约海洋经济可持续发展的最重要因素。
（二）重要海洋规则的话语权
当今海洋秩序正处于和平演进过程之中，以《公约》为代表的海洋机制虽已成型，但远未成熟，今后仍有赖包括中国在内的世界各大沿海国的不懈努力。另外，取得应有的海洋政治权力也是国家利益的需要。中国在世界海洋中的最终收益状况将取决于中国能多大程度影响世界海洋秩序演进发展的方向及其规则的塑造。因此，在世界海洋秩序的演变过程中，中国应该坚持发出自己的声音，尽可能让新的海洋秩序体现中国的利益、价值观念和政治理念。作为一个世界大国，在未来可能出现的包括美、中、俄、欧、印、第三世界国家集团在内的多极海洋政治格局中，中国必须成为举足轻重的一极。
（三）和平利用公海、海底区域及南北极地的权利
公海是指各国内水、领海、群岛水域和专属经济区以外不受任何国家主权管辖和支配的海洋部分，约为2.3亿平方公里，占全球海洋总面积（3.6亿平方公里）的60%以上。“海底区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及底土，即各国专属经济区和大陆架以外的深海海底及其底土；“资源”是指“区域”内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包括多金属结核。公海、海底区域是人类的共同空间和共同财产，蕴藏着丰富的矿产资源，中国人口多、管辖海域面积小、发展压力极大，公共海洋空间是中国海洋强国建设的必要战略依托。
南北极地由于特殊的地理位置、丰富的自然资源，其在世界海洋科考、通道、资源开发等方面有着极为重要的地位和作用。中国要成为海洋强国，就必须更积极全面地参与南北极地的各类和平活动。中国是《南极条约》、《南极矿产资源活动管理公约》、《斯匹次卑尔根群岛条约》的成员或缔约国，也是北极理事会观察员国。这些国际制度或机制赋予了中国和平利用南北极地的权利。
（四）传统海洋权益
除内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架外，中国在南海还拥有“断续线”所界定的历史性权益，它是中国先民长期实践的结果，具有重要的经济价值及政治象征意义。目前，国际海洋法学界在“断续线”法律效力问题存在较大分歧，海疆线、岛屿归属线、历史性水域线是三种较为流行的解释。本文倾向于认为“断续线”为中国“传统海域”即历史性水域线，它圈定了中国在线内水域的历史性权益。随着专属经济区及大陆架制度的形成及实践，“断续线”内原有的法律事实演变成了三大类：一是岛屿主权及其领海；二是依据《公约》主张的岛屿专属经济区；三是法律效力待定的传统海域，即历史性权利或权益，这也是争议较大的部分。
“断续线”并非领海线，中国政府也从来没有这样界定过，这是现有海洋法体系无法诠释的法律事实。对于这类传统疆域或根据历史实践形成的权益，作为国际海洋基本法的《公约》并没有做出任何规定，也没有对此类实践和既成的法律事实予以明确。《公约》虽在第15条及第298条第1款（a）项提及历史性权利，表明《公约》是承认历史性权利的，但并没有条款说明何为历史性权利。中国的“断续线”主张之所以存在一定的模糊性，也实属无奈，这是《公约》自身条款规则缺失的问题，不能归咎于“断续线”实践。
“断续线”是中国在南沙诸岛及其周边海域行使主权权利的一重要法律基础。“中国政府在1947年为防止外国势力入侵而划定的南海断续线显然起到了一些重要的效用，它不仅确定了中国在南海的管辖范围，还向世人反映了南海诸岛自古以来就是中国领土的历史事实”。
次重要海洋利益涉及海洋产业发展、海外基地的安全、海外公民的人身安全及投资利益等较为重要的海洋利益；或是关系到广泛的、全球性的利害关系，诸如维护地区和平、应对全球性海洋问题等。
（一）重要海洋产业的发展与安全
- 频道推荐
- 最新新闻
