科学用海、和谐用海、集约用海

推进山东海洋经济又好又快发展

--山东省集中集约用海调研报告

二〇〇八年十二月一日

我省集中集约用海被列为深入开展学习实践科学发展观活动的重点调研课题之一。由我牵头，海域处、政策法规处、环保处、海洋咨询中心共同组成调研组，分三个阶段开展工作。一是组织部分专家实地考察了青岛、烟台、威海、日照、潍坊、东营、滨州等沿海七市重点区域，拿出了供厅领导参阅的全省集中集约用海布局草案。二是在烟台召开了沿海七市分管局长、部分用海单位和基层单位领导座谈会，广泛听取意见和建议。三是到天津滨海新区、河北唐山曹妃甸进行实地考察学习。在集思广益、广泛听取意见的基础上，并从山东实际出发，拿出了一个不成熟的、仅供领导决策参考的调研报告，主要情况如下：

一、我省围填海基本情况及面临的问题和挑战

(一)基本情况

山东是海洋大省，濒临黄、渤海, 海岸线北自与河北省交界的彰卫新河河口起、南至与江苏省交界的秀针河河口止，海岸线长3300多公里,占全国的1/6。我省海岸主要包括基岩质、砂砾质和粉砂淤泥质三大类，其中基岩质、砂砾质海岸表现为险峻礁石和优质沙滩，主要分布在胶东半岛和青岛、日照等地；粉砂淤泥质海岸表现为滩涂，主要分布在黄河三角洲地区及部分海湾内。我省海域面积与陆地面积大体相当，其中-20米以内浅海面积2.9万平方公里。我省有500平方米以上的海岛326个，海岛面积147平方公里。海湾200余处，其中优良港湾70余处。港口资源条件优良，海岸2/3以上为基岩质港湾式海岸，是我国长江口以北具有深水大港预选港址最多的岸段，可建万吨级以上深水泊位的港址有51处。

自2002年《海域使用管理法》实施以来，我省不断加大海洋综合管理力度，在法制化、科学化、规范化管理上取得显著成绩。依据海洋功能区划和有关规定，我省确权发证的各类开放式用海、围海和填海造地项目9116个，用海面积3280平方公里。其中，依法由国务院和省政府审批的填海造地项目近300个，占用岸线约100公里，填海造地面积达50多平方公里。

2002年至今，我省填海造地带来落地项目总投资额达4000多亿元，在国家实行严格的土地指标限制的情况下，通过填海造地提供了新生土地资源，为推动沿海地区经济文化的持续快速发展，同时也为全省经济社会发展做出了重要贡献。

(二) 面临的问题和挑战

当前，我省海洋经济进入一个快速发展的时期，海洋经济发展与海洋资源利用的矛盾日益凸显，集中集约用海工作面临着诸多新问题和新挑战。

一是集中集约用海意识不强。海洋是我省最大的空间优势和区位优势,也是全省海洋经济乃至整个经济社会发展的战略资源基础。但目前我省沿海各地对集中集约用海的重要性认识不够，沿海各地申请用海项目大都仅限于本地经济社会发展的需求，主要表现为“诸侯经济”催生的“诸侯港口”、“诸侯船厂”、“诸侯电厂”遍地开花，重复建设、海岸线资源浪费比较严重，有的重点港口市已出现无岸线可用和无地招商的局面。

二是布局缺乏整体规划。近年来，随着沿海地区城市化、工业化进程的进一步加快，在国家严格的土地保护政策下，向海洋要建设用地的趋势急剧上升，一些地区项目布局缺乏整体规划，产业同构、重复建设、分散粗放等现象突出，导致宝贵的海岸线资源逐年减少，海湾缩小，湿地面积急速下降。

三是海洋生态环境不容乐观。随着沿海承接产业转移力度的加大，近岸海洋生态环境堪忧，我省滨海地区海水入侵面积大，盐渍化程度高，生物多样性指数下降，湿地面积萎缩，溢油风险增强，赤潮发生概率加大，近岸海域生态系统常年处于亚健康或不健康状态。

四是渔民“失海”问题突出。近年来，沿海地区随着工业化、城市化建设速度加快，大量占用海水养殖区域，造成渔民“失海失滩”“，用海矛盾上升。

二、国内外集中集约用海的主要情况

（一）国外情况

日本很早就开始进行围填海活动，其围填海主要遵循以需求为主导、以市场规律为调节手段，注重对围填海区域的整体规划和优化平面设计，提高岸线资源利用率。日本在长期、快速开展围填海活动以来，仍然保持着有序的围填海布局和较大的发展空间。荷兰是低地国家，面积41160 平方公里，全国约有四分之一的土地低于海平面。目前荷兰已经填海造地达5200平方公里，相当于陆地面积的约1/7。荷兰填海造地注重因地制宜和全面综合规划，并形成了法案，始终坚持按规划逐步进行整治、围垦和开发。迪拜填海造岛耗资140亿美元，将在未来5年内在离迪拜海岸5公里的海中填海建造200个人工岛屿，人工岛的长和宽各5.5公里，完全用沙子和岩石搭建而成，岛屿绵延12公里，伸入阿拉伯湾5.5公里。此填海造岛项目总面积达5.57平方公里，其中海滨面积达0.93平方公里。

国外在掀起围填海高潮之后，很多国家进入反思期，由于因为填海带来生态环境发生变化，韩国、日本等在反思之后，做出了严禁大规模围填海的举措，荷兰等传统填海造地国家，也因不合理的填海造地方式，出现了海岸侵蚀、土地盐化、物种减少等问题，新填海造地采取严格的管理措施，改进填海方式，坚持透空式填海，有的国家把已填起来的海域部分恢复成湿地和滩涂，以挽救急剧减少的动植物，恢复生态和谐，探索与海共存的新路。

（二）我国围填海造地状况

1、全国围填海造地的总体情况。

至2007年底为止，全国沿海省、直辖市、自治区围填海造地面积为2374.98平方公里，其中，2002年之前造地是1755.47平方公里，2002年之后造地面积是619.51平方公里。2002年之后6年间，平均每年造地103.25平方公里，增幅是前52年间平均数的3倍。

北海区：北方三省一市围填海造地面积占全国的13.7%，其中，2002年之前造地占全国的8%；2002年后造地占全国的30%以上。

2、沿海省围填海造地新动态。

这次我们重点学习考察了天津滨海新区和河北曹妃甸，天津滨海新区位于环渤海地区的中心，包括塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区的部分区域，规划面积2270平方公里，其中2008年3月国务院批准填海造地规划200平方公里，涉及八个产业功能区。到目前,按项目申报并得到国务院批复同意填海面积50平方公里，实际填海面积已远远超过50平方公里。天津岸线虽少，但规划填海面积到2020年在500平方公里以上。

河北曹妃甸凭借其优越的深水岸线资源优势，依托矿石码头和首钢搬迁，大力建设精品钢材生产基地，发展大型船舶、港口机械、发电设备、石油钻井机械、工程机械、矿山机械等大型重型装备制造业。曹妃甸工业区规划用海面积340平方公里，其中填海造地面积240平方公里，2008年9月国家海洋局对《河北省曹妃甸工业区区域用海规划》批复规划填海面积是129.67平方公里，实际填海面积已达80多平方公里。按照河北的填海造地规划，到2020年将达600平方公里以上。

江苏省2005——2010年共规划了18个围海造地区，区划期限内围海造地400平方公里。浙江省滩涂围垦总体规划7市32县区造地面积为1747平方公里。福建省2005年至2020年规划13个港湾158个项目，围填海572平方公里。上海市2010——2020年，规划填海造地767平方公里。广东、广西新一轮造地规划还没有出台，估计会有大动作。

3、我国沿海地区围填海造地发展趋势。

从新一轮的国内沿海围填海造地浪潮看，具有以下三个显著特点：①围填海造地的规模和面积大幅度增加，增长速度明显加快；②围填海造地的行业及领域趋于多元化，开发利用的方式趋于区块化；③围填海造地的大项目、大工程不断增加，项目和工程的投资巨大。

纵观国内外围填海发展态势，他们的共同特点是:思想解放、观念超前、先行先试、气势恢宏、起点高、布局气魄大。相比较而言，我省围填海管理目前更多地注重对单个围填海项目的审查，集中集约用海尚处在研究阶段。

最近，我在中国海洋发展研究中心学术年会了解到，面对全国新一轮填海热，学术界纷纷上书国家，要求国家采取更为严格的管海政策，制止大规模填海，中国海洋大学承担的围填海重大课题，其主调是反对大范围的填海活动，甚至要求国家修改现行填海规定，把现行的填海造地国家、省两级审批制度改为全部由国家审批。

三、我省集中集约用海战略定位、遵循原则和区域布局设想

（一）战略定位

从山东的实际出发, 与省“一体两翼,发展海洋经济战略”相衔接,全省集中集约用海要以港口群为依托，形成面向日韩、面向东北亚、面向黄河流域、面向黄渤海的“两翼一线”用海战略格局。两翼之一的南翼是指鲁南经济带，以日照港为龙头，以发展沿桥（桥头堡）、沿带（鲁南经济带）、沿区（日照滨海改革试验区）为框架，在海州湾建设大港口、大钢铁、大造船、大石化集中集约用海新区。黄河三角洲是两翼中的北翼，围绕黄河三角洲高效生态经济区建设,充分发挥高涂用海优势，重点建设滨州、东营、潍坊三个滨海新区和莱州海上重化工区。一线是指半岛东端以青岛、烟台、威海三大港群为依托,集中集约用海，建设面向日韩、面向东北亚的半岛制造业基地、海上自由贸易区等。

（二）遵循原则

一是坚持陆海统筹，规模发展。集中集约用海要以海岸带为依托，与陆地产业布局、城区功能规划、内地发展需求相结合。在选址上要选择能够承载大项目、形成大物流、培植大产业的区域。要选取具有相当规模的集中集约用海区域，形成产业集群或城市新区。

二是坚持政府主导，规划先行。从省外调研的情况来看，无论是天津滨海新区还是河北的曹妃甸，都是以政府为主导，对海洋进行集中集约规划开发，政策措施力度大、部门之间协调效果好，对集中集约用海起到重要的推动作用。天津滨海新区和河北曹妃甸十分注重坚持科学规划，天津围绕新区发展定位，编制完成了滨海新区“十一五”规划纲要、城市总体规划和土地利用总体规划，曹妃甸也有自己一套完善的发展规划，有力推动了集中集约填海工作的开展。要科学论证用海方案，优化用海平面设计，用最少的岸线资源，实现最大的经济效果。

三是坚持港口带动，产业集聚。集中集约用海区划的选择应当顺应自然规律和市场规律，打破行政区域限制和“诸侯经济”格局，统筹规划，集中集约发展，形成具有山东特色的优势产业集群，培育和增强核心竞争力。

四是坚持环保优先，循环发展。海洋生态环境直接关系到海洋经济的可持续发展。集中集约填海在选址上要做到对海洋环境影响小，尽量选用开敞式海湾，避开海洋自然保护区等生态敏感区。在填海形式上，推行透水平面设计，提倡建设人工岛和区块组团式填海，改善水循环，促进生态文明建设。

（三）区域布局

我省海岸线较长，且海岸类型比较齐全，集中集约用海潜力较大，集中集约用海存在多选性。从我省实际出发，按照科学发展观要求，我省集中集约用海初步设想按“两翼一线”布局,设三个重点用海区域。一是南翼围绕沿桥、沿带、沿区，海上重点建设海州湾北部用海产业集聚区；二是北翼黄河三角洲地区，按照省委、省政府《关于支持黄河三角洲高效生态经济区又好又快发展的意见》提出的，在东营、滨州、潍坊、莱州界定1-2个有一定规模的区域作为优先开发区域的意见，建设莱州湾东南海上化工新区（莱州）、莱州湾西南岸滨海新城（潍坊）、莱州湾西海岸海上新城（东营）、渤海湾南岸滨海新区（滨州）；三是一线，指半岛东端海岸线，在丁字湾建设海上新城（青岛即墨、烟台莱阳、海阳）、五垒岛湾建设海上新城（威海文登）、四十里湾建设海上新城（烟台莱山）、龙口湾建设海上制造业基地。

四、集中集约用海的利弊因素分析

（一）有利因素

一是集中集约用海是贯彻落实科学发展观的要求。科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续、统筹兼顾、讲科学、实践科学的发展观。海域、海岸带、海岸线和土地一样，是不可再生资源，只有坚持科学开发，才能实现可持续利用。只有因地制宜，坚持海陆统筹，才能做到科学发展、和谐发展、率先发展，集中集约用海就是科学发展观在海洋工作中的生动体现。

二是我省海洋区位、海洋资源优势得天独厚，为集中集约用海提供了广阔的空间。山东是海洋大省，东临渤海、黄海，与日本、韩国隔海相望，北临以京津冀为中心的环渤海经济圈，南连以上海为中心的长三角经济区圈，在东部沿海经济发达区域的南北经济链条中，具有重要地位和作用。沿海海洋资源类型繁多、储量丰富、居全国前列。

三是港口资源丰富，东北亚航运中心建设初具规模，为集中集约用海提供了重要基础设施保障。山东海岸2/3以上为山地基岩港湾式海岸，水深坡陡，是我国长江口以北具有深水大港预选港址最多的岸段，可建万吨级以上深水泊位的港址有51处。2007年全省港口达到24个，万吨级以上泊位146个，总吞吐能力达到3.28亿吨，全年沿海港口年货物吞吐量5.8亿吨，与150多个国家和地区建立了通航贸易关系。

四是中央拉动内需政策、东部沿海地区率先实现现代化要求，为集中集约填海奠定了政策基础。根据中央统一部署，国务院计划投资4万亿元拉动内需，这将使我省海洋经济迎来新一轮的发展高潮，集中集约用海可以有效解决““诸侯经济”，促进海洋资源大整合。抓住国家拉动内需和东部率先实现工业现代化的契机，推进集中集约用海,将有力地促进我省海洋经济实现新跨越，促进全省经济、社会、政治、文化又好又快的发展。

（二）制约因素

目前来看，集中集约用海尽管在国内，尤其是科学界、学术界争论比较大，但在我省政府机构、海洋管理部门已达成较为广泛的共识。从山东的现状看，不仅必要，而且可行。但是目前，我省要推进集中集约用海，面临一系列困难和制约因素。

一是功能区划的制约。按照现有我省海洋功能区划，沿海很难找到能够大范围集中集约填海的单一功能区划海域。功能区划的调整既是当务之急，调整又必然要受到方方面面的制约。

二是指标管理的制约。国家要求加快制定主要海洋产业项目用海控制指标，严格控制单个项目用海规模，节约集约使用稀缺的近岸海域资源，促进海洋开发秩序全面好转。据了解，国家海洋局将于2009年下达围填海指标，国家发改委拟于2010年对围填海进行指标管理。这将对我省集中集约用海造成一定的负面影响。

三是体制机制的制约。我省推进集中集约用海的思想还不够解放，各自为政的思想观念根深蒂固，大局意识、整体意识和战略意识还不够强，在推动集中集约填海上将受到行政区划体制和机制上的限制。

四是审批制度的制约。省级审批权限在50公顷以内，满足不了集中集约填海的需要。50公顷以上填海批准权在国家，集中集约大面积填海由国家审批，把关部门闸门多、审查严，周期长。

五是运作速度的制约。随着国家拉动内需重大战略的出台，我省迫切需要尽快出台配套方案，抓住这一重大战略机遇。而集中集约用海方案的出台需要协调的横向部门多、上下层次多，单靠海洋行政主管部门的职能来协调运作困难重重，必须由政府牵头、发改委等强力部门参与。集中集约填海上升国家战略的层面，才能争取更多优惠政策，但这个争取运作时间会更长，影响近期发展。如天津滨海新区自1994年就提出，国务院2006年正式发文确认为综合配套改革试验区，历时13年时间。

五、推进我省集中集约用海的重大政策选择与保障措施

推进集中集约用海是一个全新的理念，是一项全新的工作，是一项复杂的系统工程，需要统筹规划、科学论证；需要重大政策支持；需要做好各项保障工作。当前，建议重点抓好几件事：

（一）政策支持，高端运作。将我省集中集约用海纳入国家战略层面，会为山东经济发展注入强大动力和活力，会享受很多优惠政策。建议分两步走。一是省将”两翼一线”集中集约填海布局战略作为我省发展海洋经济综合配套改革试验区，列为省内战略重点项目，先行先试，加大扶持支持力度，创新体制机制，突破行政区域的限制，争取在重点领域和关键环节取得实质性突破。二是在发展到一定阶段后，积极争取上升到国家战略。我省集中集约用海面积规划建议到2020年为700平方公里，其中填海约350平方公里，高涂用海350平方公里。

（二）海陆统筹,规划先行。大力推进集中集约填海，首先要制定区域用海规划，修编《山东省海洋功能区划》，加快编制《山东省近岸海域保护与使用规划》，科学划分海洋主体功能区，合理界定禁止开发区、限制开发区、优先开发区和重点开发区，实现集约用海、节约用海、科学用海，规划一批海洋大项目建设，构建我省海洋特色产业体系。对近岸海域保护和使用实行统筹谋划，逐步推进区域建设用海，创新海洋经济科学发展新局面。

（三）市场主导,企业运作。集中集约用海需要与基础配套设施同步，投资大、见效慢、周期长，必须坚持市场主导，企业运作。我省可借鉴天津滨海新区、河北曹妃甸填海造地市场运作经验，成立造地公司，隶属新区管理委员会或政府，公司承包，造出土地归政府所有，用海企业通过招标拍卖取得土地使用权。

（四）鼓励集中，限制分散。国家在大面积填海海域使用金征缴上没有出台优惠政策，建议借鉴天津的经验，对集中集约填海造地，实行特殊的海域使用金征收、使用、管理政策，除上缴国家财政的30%以外，可以考虑制定省内地方留成70%部分，大部分返还给填海造地企业，调动企业集中填海积极性。按照“鼓励集中、限制分散”的原则，对日常项目用海的管理，在坚持“六个不批”、“六个限批”的基础上，从严控制，通过出台单位岸线投资密度、岸线使用标准规范、生态环境补偿办法等措施，提高建设用海门槛。

（五）简政放权，鼓励高涂用海。高涂是指海岸线以下、零米等深线以上高于海平面的特殊海域。据调查，我省黄河三角洲地区有淤涨型高涂400多万亩，胶东半岛也有少量淤涨型高涂。鉴于国家对高涂没有政策规定，我省可制定特殊政策，高涂用海不作为填海审批，定性开放式用海，简化程序，加大市县的审批权限，保证建设需要。

六、几点建议

（一）省成立集中集约用海领导机构。鉴于山东集中集约用海是一个事关全局的重大政策，拟成立省政府集中集约用海领导小组，由省领导牵头，发改委、海洋与渔业厅等有关部门参与筹划运作。

（二）建议在适当时间，省领导出面，带领有关部门进京专题汇报，取得国家的重视、支持。

(三)建议省厅继续加大集中集约用海省外调研力度,为该项政策的制定当好参谋。

山东省海洋与渔业厅调研组组长王诗成