农业部渔业局副局长柳正在渔业政策法规工作座谈会上的讲话

（2006年 11月 9日）

一、2006 年渔业发展形势及重大政策实施情况

近年来，中央高度重视“三农”工作，出台了一系列解决“三农”问题的方针政策，连续 3个一号文件部署“三农”工作，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的决策，实行“多予少取放活”的方针，千方百计增加农民收入、提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村；增加了对“三农”的财政支持力度，取消农业税、农业特产税、牧业税，实行粮食直补、良种补贴、农机补贴等政策，还出台了农用柴油涨价补助政策。在国家立法方面，近年来出台了一系列涉农法律，修订《农业法》，制定《农村土地承包法》、《农产品质量安全法》以及近期通过的《农民专业合作社法》等，对涉及“三农”的核心问题进行规范。在中央的政策指引下，全社会形成了建设现代农业、支持农村发展、关心关爱农民的氛围。在这种大的政策和法制的良好环境下，全国各地渔业系统继续推进产业结构调整，实施养殖业增长方式转变行动，加大资源养护力度，渔业总体上保持了平稳的发展态势。

（一）当前渔业发展的主要特点

一是水产养殖业继续保持快速发展势头。大水面生态增养殖和海水养殖发展较快，名优品种投苗量普遍增加，养殖业继续保持蓬勃发展的势头。据对全国20个主要省（自治区、直辖市）统计，1—9月水产品产量 3261万吨，同比增长 3.7% 。其中海洋捕捞产量同比下降 0.98% ，海水养殖产量同比增长 5.82% ，淡水养殖产量同比增长 5.68% 。

二是全国水产品市场供求平衡。根据对全国 53家水产品批发市场交易价格情况的统计，8 月份水产品批发市场综合平均价格为 12.41元 /千克，同比下降3.85% ，成交量同比增长 3.01% ，成交额同比增长4.28% ，水产品市场供需基本平衡。

三是水产品进出口继续快速增长。1—8月，我国水产品进出口贸易总额达 84.7 亿美元，贸易总量413.5 万吨。其中出口额 56.5 亿美元，同比增长15.4% ；进口额 28.2亿美元，同比增长 1% 。实现贸易顺差 28.3亿美元，比上年同期增加 7.3亿美元。

（二）重大渔业政策落实情况

1.认真落实中央支农惠农政策 上半年，国家出台了渔用柴油涨价补贴政策。为了将这项惠渔政策落到实处，各地制订了严格的实施方案，并加强了资金的监督管理。截至 9月底，共发放渔用柴油补贴 24.7亿元，占应发资金 28.9亿元的 85% ，受到渔民的广泛欢迎。继续推进渔业产业结构调整，搞好沿海捕捞渔民减船转产工作，开展转产转业渔民培训。目前，已经下达转产转业资金 1.8亿元，计划减船 4 078艘，转产渔民 18114人。

2.扎实推进水产养殖业增长方式转变行动 推进养殖品种结构调整和优势区域布局，实施水产养殖业增长方式转变行动，加快推动水产良种体系建设，建设水产健康养殖示范区，开展渔业科技入户“春季行动”，组织“为渔民提供水产健康养殖技术服务”活动。开展水产品质量安全督察行动、水产苗种专项整治活动和水生动物重大疫病防治及监测，水产苗种生产秩序和投入品管理等情况有所改观。

3.积极推动实施“走出去”战略 开展《渔业“走出去”行动计划》研究，调整指导思想，按照“大洋过洋两手抓、两个轮子一起转”和四大板块分类指导的思路，确定优先项目，积极争取远洋渔业扶持政策，为远洋渔业发展创造有利的政策环境。

4.进一步加强水生生物资源养护工作 2006年 2月，国务院批准印发了《中国水生生物资源养护行动纲要》。为了贯彻实施《纲要》，农业部制订了行动方案，组织开展水生生物资源增殖行动，截至 9月底，全国 30个省（自治区、直辖市）已累计向天然水域投放各类渔业资源苗种 159.8亿尾（粒），举办各种形式的放流活动 605次，在社会上产生了较大的反响，也得到了渔民群众的欢迎。同时，认真组织实施海洋伏季休渔和长江禁渔制度，加大宣传和渔民培训工作，加强监督管理，确保这两项制度顺利实施。

5.重视和加强渔业安全生产和涉外渔业管理

各级渔业部门针对台风、干旱等灾害，加强了组织救援、灾情调查、恢复生产等工作，帮助灾民渡过难关，恢复生产生活。加强渔业安全制度建设，组织开展《渔业船舶水上安全突发事件应急预案》等法律法规的宣传和培训工作，组织开展对 10万海洋捕捞渔民进行职业安全培训工作。继续做好专属经济区和涉外渔业管理工作，重点加强了韩国特定水域西侧、北部湾和西南中沙海域的巡航检查，减少了涉外事件的发生。

二、加强渔业政策和法律法规工作，促进渔业发展与和谐社会的建设

（一）把坚持中央“三农”基本方针政策作为渔业政策法规工作的根本出发点，保护和发展渔业生产者的利益

1.坚持中央对农业的政策和方针 中央的农业政策和方针关系到党中央、国务院对农业工作的战略部署，关系到渔业基本经营制度和行业长远发展，是做好渔业工作的基础。渔业的发展经验说明，坚持党中央的方针政策，渔业就能发展。1985 年中央五号文件，确定了以养殖为主的方针，1986年《渔业法》确定了以养殖为主，养殖捕捞加工并举，产供销以及国际合作一体化的机制，保证了我国渔业的快速发展。渔民收入从 1978年的 93元增加到 2005年的 5869元。在总量快速发展的同时，渔业增长方式也发生了变化，从主要依靠捕捞天然资源转向人工增养殖资源。

2.坚持党在农村的基本经济制度 温家宝总理强调，建设社会主义新农村必须坚持落实好党在农村的基本政策。渔业的基本经济制度就是广大沿海和内陆地区实行的渔业水域滩涂使用制度。早在五六十年代，国家就要求各地对水域、滩涂进行确权发证，一些地方还将滩涂作为自留滩确权给渔民长期使用。改革开放以来，水域、滩涂的使用制度逐步建立健全，已成为农村社会的一项基本经济制度，对于确认和保护全国 2000多万渔民的合法权益、调动渔民生产积极性、促进产业发展起到了重要作用。可是，近年来一些地方改变了长期以来渔区水域滩涂使用制度，推行海域有偿使用和招标拍卖制度，很多渔民因无力承担高额的海域拍卖费用或海域使用金而失去作业水域，生产生活面临很大困难，群体性上访事件不断增多。我国土地管理制度是一种分类管理的制度，建设用地和农业用地的管理制度和政策是不同的，对建设用地是严格限制并征收土地出让金，而对农业用地是保护的，根本不存在收费的问题，而且还要从建设用地征收的各种税费中划出一定的比例，专项用于耕地的保护。海域管理制度也应该借鉴土地分类管理制度，对建设用海和渔业用海实行分类管理，对农业用海不收海域使用金，同时在对工程建设征收的海域使用金中划出一定的比例，专项用于“失海”渔民的补偿安置和渔业资源的修复。

3.赋予渔民渔业权 赋予渔民渔业权就是维护渔民的水域滩涂使用权，维护渔民的生存权和发展权。近年来，随着国家民法立法进程的加快，渔业权问题逐渐引起社会各界的关注。民法界的专家认为，渔业权是一种基本的民生权利，与土地承包经营权一样是一种用益物权，要解决现实中渔民失海、失水和权益被侵害的问题，应从制度上入手，在物权法中做出规定。渔业权问题也得到立法机关的高度重视，并在物权法中得到了初步体现。2006年 10月，全国人大常委会第六次审议的《物权法草案》中规定养殖和捕捞的权利，并明确说明渔业权与土地承包经营权一样是一种用益物权。这充分体现了社会对渔民群体的关注，体现了全国人大对渔民权益的重视。但是也有人从部门利益的角度，提出物权法中应规定海域使用权，海域使用权可以替代渔业权。海域使用权是什么呢？专家研究认为，海域使用权不是一种独立的物权，只是渔业权、采矿权、探矿权等权利的统称，是“权利群”，就像土地使用权一样也是农村土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益权的统称。物权法并没有规定土地使用权，而是直接规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权，因此也不需要规定海域使用权。

（二）把保持实事求是的工作作风作为做好渔业政策法规工作的基本要求，切实解决渔业发展中的实际问题

1.继续坚持以养为主的方针，充分利用渔业资源发展空间 坚持以养为主，发展生态健康水产养殖业是合理开发利用水域滩涂资源的有效方式。在这方面我国取得了举世瞩目的成就。但是，也有人说养殖有污染。根据最新研究发现，我国 73% 的养殖鱼类都是滤食性、杂食性的，肉食性鱼类不到 7% 。另外，实践表明，水产养殖业对恢复水域生态、净化水域环境有积极的作用。所以对水产养殖业的发展前景和空间要有客观的分析和判断，应采取措施提高水产养殖业的综合生产能力和可持续发展能力，发展生态健康的水产养殖业。

2.积极实施“走出去”战略，充分利用国际资源 21世纪是海洋的世纪，海洋发展战略的核心实际上是资源的开发和利用，主要是矿产和生物资源。生物资源和矿产资源不同，是可再生资源，合理养护和永续利用渔业资源是国际社会共同关注的课题之一。为了进一步参与国际资源的养护和利用，拓展国际资源空间，我国签署了 27个多边、双边渔业协议，最近又申请加入《南极生物资源养护委员会》。我国渔业走出去已经 21年了，21年来远洋渔业获得了长足的发展，但是主要还在从事原始的捕捞业，没有实现产业升级。要进一步拓宽思路，更加积极地走出去，延伸产业链条，走产业化发展之路，提高利用国际资源的能力和水平。

3.促进水产品出口，拓展渔业发展的市场空间

我国的国情是人多、地少、缺水，土地密集型产业注定不具备国际竞争力。渔业作为劳动密集型、土地节约型产业，具有较强的国际竞争力。实践也证实了这一点，如我国水产品出口近几年一直保持两位数的高速增长。另外，据 FAO 的预测，按照水产品供求的发展趋势，到 2030年世界水产品供给存在巨大的缺口。全球捕捞业基本上已近饱和，未来水产品供给的增加主要依赖水产养殖业。当前世界 70% 的水产养殖产量在我国，要抓住机遇，发展适应世界需求的水产养殖产品，进一步占领、扩大国际市场份额。

（三）把改革创新的进取精神作为做好渔业政策法规工作的关键，保持渔业的持续健康发展

1.理论创新 农业是民生产业，是安天下稳民心的产业，其社会效益远远大于经济效益，这是考虑农业与农民问题的理论基础。在建设现代渔业和社会主义新农村的进程中，会遇到许多新情况、新问题，如水域滩涂的占用补偿问题、渔业渔民的补贴问题等。要将这些问题放到“三农”问题之中统筹考虑，甚至放在社会经济的全局中考虑。研究的范围要从渔区内部扩大到农村和城乡统筹发展全局中，研究对象要从渔业经济拓展到农村社会，研究的视野要从国内发展延伸到国际经验。

2.技术创新 我国已经进入“以养为主”的时代，完成了增长方式的第一次转变。我国水产养殖业要实
现第二次增长方式转变，在世界上保持领先地位，必须要在良种和病害两个方面进行技术创新。一方面是水产品种改良。我国可以开发利用的、可以提供经济产品的养殖品种 170多种，其中能够形成一定规模的有110种。但是在这 110 种里面只有 13 种是经过改良的，现在养殖的 80% 以上的是野生种。在渔业发达国家挪威，90% 以上的养殖品种都是经过人工改良的，种质的创新在科技贡献中的比例达到 38% 。我们要加强水产养殖品种的改良，加强原（良）种体系和引（育）种中心建设，提高品种改良水平和良种覆盖率，提高水产养殖业的种质贡献率。另一方面是水生动物病害防治。现代大规模的养殖必然带来大范围的病害。我国监测到的水产养殖病害有 120多种，每年因病害造成的损失达 150亿元之多。我国水产养殖病害防治水平还不高，不规范用药导致的水产品药物残留问题还时有发生。所以说，水产养殖业要持续健康发展，必须加强疫病研究，完善水生动物疫病防控体系，提高应对重大疫病的能力。

3.工作方式方法创新 在市场经济条件下，要进一步转变政府职能，强化服务意识，为渔业发展和渔民服务。江苏省在大闸蟹市场开拓上，实行“政府搭台，企业、产品唱戏”，经过几年的境内外宣传推介，成功打造了江苏的大闸蟹品牌，取得巨大成功。掌握市场的规律，遵循经济规律，最大限度地为老百姓提供公共服务，各项工作才能开展得更好、更有效。

（四）把营造渔业发展的良好环境作为渔业政策法规工作的重要任务，为建设现代渔业打下坚实基础

1.积极争取政府的财政支持 近年来，中央对渔业的投入逐渐增多，如水产原（良）种场建设、渔政渔港建设、转产转业工程以及柴油补贴政策等，这些投入大大提高了渔业产业素质，惠及广大渔民群众。渔业工作要尽快适应形势的变化，进一步树立“以人为本”的理念，贯彻“多予少取放活”的方针，结合渔业、渔民的实际，积极争取各级政府的财政支持，多为渔业、渔民争取扶持政策。

2.探索建立渔业补偿机制 坚持水域滩涂渔业使用制度，参照国际惯例及我国农地管理方面的做法，区别水域滩涂农业用途和工业用途。建立渔业补偿制度，对工业用水域滩涂征收补偿费，用于建立海洋生态保护区，更好地保护海洋生物资源。在“工业反哺农业”的大背景下，生态补偿制度建设的时机已经成熟，在金沙江和溪洛渡两个电站项目中，国家就拿出了3.82亿元进行生态补偿。

3.建立渔区社会保障制度 渔业是世界公认的高风险行业之一。据国际海事组织统计的数据，全球每年因各种原因导致死亡或失踪的渔民达 2.4 万人。我国的渔船装备和安全生产水平低，渔业生产（主要是捕捞业）的风险更高；另一方面，我国台风和暴雨等自然灾害频发，对渔业生产造成的损失也越来越大。渔业是弱势产业，渔民是弱势群体，防范和抵御风险的能力脆弱，因灾致贫、返贫的现象时有发生，已经成为影响渔区经济发展和社会稳定的重要因素。当前国家把政策性农业保险制度作为支农的新举措，在各方面的努力下，推进渔业政策性保险工作取得了重大进展。浙江、广东等省成功开展了试点工作，取得了一定的经验，受到渔民的欢迎。要进一步推进渔业政策性保险制度的建立，提高渔民抗御风险的能力。

（五）把调动各方面的积极性作为搞好渔业政策法规工作的重要措施，形成发展渔业的合力

搞好渔业、渔民工作不仅仅是渔业工作者的职责，很多相关部门、相关人员也是支持渔业发展、关心爱护渔民的重要力量。1985年中央 5号文件《关于放宽政策加速发展水产业的指示》，就是国务院政策研究室直接研究提出的，很多人大代表、政协委员也十分关注渔业和渔民问题。现在社会上对渔业、渔民问题研究的热情空前高涨，在渔民失海、渔业权以及渔业的支持保护政策上，都有很多仁人志士在积极呼吁，并且起到至关重要的作用。要充分团结和调动这方面的力量，形成合力，共同搞好渔业、渔民工作。