我国渔业船舶事故统计制度研究
孙颖士
党的十六届五中全会提出安全生产状况要进一步好转的目标，安全生产事故控制指标纳入国民经济和社会发展规划。从 2004年开始，国务院安全生产委员会下达全国安全生产控制指标。煤炭、道路交通、铁路交通、水上交通、渔业船舶、建筑业、火灾等行业和领域均纳入了控制指标序列。渔业船舶死亡人数控制指标，从 2004 年到 2007 年，分别是 609 人，599 人，403人，399人，呈快递下降趋势。
一石激起千层浪。随着控制指标的实施和细化，业界人士对国家下达的渔业船舶死亡人数控制指标是否符合渔业船舶安全生产的实际出现质疑，引发了一些思考和争论。
一、问题的提出
为了便于比较和评价，把我国渔业船舶死亡人数控制指标，按每 10万人死亡率进行换算，根据《中国渔业年鉴》2000年至 2006年的数据，我国海洋捕捞渔民平均为 184万人。照此计算，从 2004年到 2007年，我国渔业船舶死亡人数控制指标相当于每 10万人死亡率分别是 33.1人，32.6 人，21.9 人，21.7 人。正是这样一组数字更加深了研究者疑问，推动了对这个问题的研究进度。
1.国际上的比较 在世界范围普遍认为渔业船舶是高度风险的生产工具，渔船船员是最危险的职业之一。据国际劳工组织推算，全球每年死亡失踪渔民达 24000人。我国渔船数约占全球的 25% ，捕捞产量约占全球的 17% 。而其死亡失踪的人数呢？按照国家下达的控制指标约占 2.5% ～ 1.6% 。这样低的事故死亡率，就整个国际社会渔业国家比较而言，显然有悖海洋捕捞生产死亡概率的客观规律。
国际劳工组织根据一些主要捕鱼国家的死亡人数分析，全球渔船船员平均 10万人死亡率约为 80人，是中国的 3倍左右。而美国、韩国等经济发达国家的渔船船员死亡率还高于平均水平，韩国更是高出了 3倍左右。这样的具体分析，比较更有理由怀疑中国渔船船员死亡人数有被低估的可能。
2.国内高危行业的比较 全世界道路交通事故死亡人数最多，我国尤为突出。2005年我国万车死亡率为 7.6人，而 2003 年美国万车死亡率为 1.7 人，德国为 1.37人，我国是其 4.5倍和 5.5倍。另有统计认为中国的道路交通事故的死亡率是日本的 30倍。
我国煤炭业的人员死亡率更高，按其 100 万吨煤的死亡率约是美国的 100 倍，南非的 30 倍，印度的10倍。
我国航空业安全生产事故管理比较与国际接轨，其死亡率约为世界航空发达国家的 4.4倍。
在我国的高危行业和领域，其事故死亡率均大幅高于发达国家的事故死亡率水平，也高于国际平均事故死亡率。唯独渔业船舶死亡率明显低于发达国家水平，也低于国际平均水平，应该说这是很不正常的现象。
3.互保协会的统计比较 中国渔船船东互保协会对 1999年到 2006年承保的渔民死亡率有详细的统计，最高的 2001年为 10万人死亡 230.9人，最低的为2005年，10万人死亡率为 171.8人。7年平均 10万人死亡 214人。当然互保协会的渔民死亡人数含有少量的陆地死亡和不可预见的骗保案件，若按 30% 的比例进行修正，每 10万人死亡也达到 150 人，是国家控制指标的 4.5 ～ 6.7倍。就市场经济国家的一般统计规律而言，保险行业的死亡率统计相对比较准确，那么这如此大的差距，不能不引起深入思索，到底问题出在什么地方。
4.安全发展规划和控制指标 “安全发展”已经成为我国国策，一些高危行业和领域的行政主管部门，根据国务院提出“力争到 2020年，我国安全生产状况实现根本好转，亿元国民生产总值死亡率、10 万人死亡率等指标达到或接近世界中等发达国家水平”的奋斗目标，也纷纷制定行业的安全生产发展规划。煤炭行业提出要在 2020年 100万吨死亡率达到中等发达国家水平，但要采取加大资金投入、确保体制完善、突出科技创新等措施。仅“十一五”期间，其控制各种事故隐患的投入就将达到 550亿元人民币。道路交通事故的发展目标也大致有如此的表述。按现行的渔船船员死亡率，我国已经达到世界最好的水准，未来 10年如何确定发展规划，遇到了尴尬的局面。
2007年全国渔业船舶死亡人数控制指标是 399人，比浙江省人民政府下达给全省渔船船员死亡人数406人的控制指标少 7人。这其中的矛盾是显而易见的，也是难以解释的。
我国是全球范围内自然灾害多发的国家之一，每年影响到我国沿海的台风约有 9次。由于经济欠发达渔港设施简陋、救助手段落后、船舶状况一般、船员素质不高、作业时间较长、管理人员不足等，这种种制约着渔船安全生产的因素昭示着我国渔船船员的死亡率不会低。
二、我国的渔业船舶事故统计制度
渔业船舶事故主要是指水上事故，大致可以分为水上交通事故和水上生产事故。
根据《中华人民共和国海上交通法》和《中华人民共和国渔港水域安全管理条例》，农业部于 1995年制定了部门规章，即《渔业船舶水上交通事故报告、统计规定》，2004年修订为《渔业船舶水上事故报告、统计规定》，水上交通事故统计主要是按这两个规章执行的，具体由渔政渔港监督管理机构负责。
渔业船舶生产事故统计的主要依据是 1956 年国务院的《工人、职工伤亡事故报告规程》和 1991 年重新颁布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，主要由企业主管部门和劳动、安全部门主管。
沿海各省（自治区、直辖市）制定的地方性法规，基本没有涉及到渔业船舶事故统计与报告制度的内容。这就是我国渔业船舶事故统计的基本制度。
三、我国渔业船舶事故统计制度的评价
1978年之前，我国没有统一的渔业船舶港航管理部门，渔业船舶的安全管理主要在企业内部和渔业村、社。本着“谁主管、谁负责”，“管生产必须管安全”的原则，我国的水产主管部门指导全国的渔业安全生产工作。但由于新中国成立之后，渔业船舶数量不多，大船主要集中在国有企业，对渔业船舶没有实施港航管理。其事故报告统计工作也是各自为政，没有统一标准，极不规范。
1978年 2月，五届人大常委会第六次全体会议撤销农林部，成立农业部、国家水产总局等机构，在总局下设的渔政管理局设置安全处，全国才第一次有了渔业船舶安全管理的专门机构。1979 年国家组阁渔政渔港监督管理局，承担渔业船舶海损事故的调查、处理职责，也相应做一些事故的统计、分析工作，主要是参照交通部船舶管理的有关规定，但其统计报告制度尚未建立。
1995年农业部颁布《渔业船舶水上交通事故报告、统计规定》，渔业船舶的水上交通事故的统计工作才有法可依，向着规范化管理的方向迈进。
2004年农业部对 1995 年的统计规定做了修订，把渔业船舶水上交通事故统计，改成渔业船舶水上事故统计，删除“交通”二字，扩大了统计范围。
一直以来，农业部系统没有颁布渔业船舶生产事故的统计规定，也不可能有规范的统计行为。综观渔业船舶水上事故统计的规定，给出如下评价：
第一，水上交通事故统计制度形成较晚，对境外水域渔船事故、渔船与外轮碰撞事故、渔船与商船碰撞事故等，统计规定都有不予统计的限制。
第二，统计水上交通事故有法可依，是渔政渔监机构的职责。2004 年修订之后的规定，要统计生产事故，但没有事故分类不具操作性。让渔政渔监机构负责统计生产也无法可依。
第三，水上生产事故的统计，受我国长期以来“二元经济”体制的制约，等同于农民身份的渔民不在制度规定的统计范围。在社会主义市场经济体制的建设过程中，也没能解决个体渔船的事故统计问题。
四、研究结论
由于“二元结构”的经济所有制体制，始终是渔（农）民身份的渔业船舶生产死亡事故一直没有进行有效的统计。再加之渔业船舶的水上交通事故的统计也受到种种制度限制，渔业船舶的一些自然灾害事故死亡情况也往往单独上报。再有政府给主管部门下达的渔业船舶死亡人数控制指标的硬性规定，也会增加有关责任人瞒报事故的概率。一些长期在海上生产的渔业船舶的个别死人事故的隐瞒不报更是难以排查。
综上所述，官方的渔业船舶死亡人数统计结果偏少的事实是存在的，由此必然带来国家渔业船舶死亡人数控制指标的偏少。通过分析可以得出如下一些值得参考的结论。
1.官方渔业船舶死亡人数的统计结果偏少是制度缺陷的背景下长期积累形成的历史问题 渔业船舶事故主要是由交通事故、生产事故、生活事故、灾害事故等组成的。由于我国长期执行的“二元经济”结构，渔民等同于农民，而国家的生产事故统计报告的法律法规一直以来只是针对工人、职员或是企业职工，所以国有、集体渔业船舶公司企业以外的绝大多数渔业船舶事故（改革开放以前的社、队渔业船舶，改革开放以后的个体渔业船舶）不在国家制度规定的事故统计之列。
渔业船舶由于煤气中毒、生活中落水等事故也不在统计之列。渔业船舶重大自然灾害的事故死亡统计单独统计，也不在交通和生产事故统计之列。
即便是渔业船舶的交通事故也受到不统计涉外事故、境外事故、渔业船舶与商船的碰撞事故等法规规定的限制。
基于上述这些法律、法规的规定和经济体制的制约，长期以来就形成了渔业主管部门只统计渔业船舶水上交通事故政策限定的死亡失踪范围，大量的渔业生产性死亡事故没有被统计。官方公布的渔业船舶事故死亡人数与实际死亡人数相比偏少就可以理解了。
2.对国家下达的“全国渔业船舶事故死亡人数控制指标”的表述应该作出客观地修订 国务院安全生产委员会从 2004年起，下达全国安全生产事故死亡人数控制指标。其中，“渔业船舶死亡人数”是一项，还有道路交通死亡人数、水上交通死亡人数、铁路交通死亡人数等等。对渔业船舶事故这样表述就出现了一个问题：长期统计的渔业船舶水上交通事故死亡人数，在这里悄然变成了渔业船舶事故死亡人数，事故的范围扩大了很多。用小范围事故的死亡人数来顶替整个事故的死亡人数，显然是极其不合理的。在业界内部必将引发事故死亡人数偏少的质疑；在业界外部将会形成全国渔业船舶事故死亡人数不多，不是高危行业的误解。
这个表述可修改成“渔业船舶水上交通死亡人数”或者用现在的表述，但要调整提高死亡人数。从可操作的角度看，前者的理由比较充分，也不易引起震动；后者的死亡人数调整，由于缺乏全国连续、标准的统计资料，有较大的调整难度。
3.渔业船舶水上事故的实际死亡人数估算是目前的 2 3 倍。 要准确估算我国渔业船舶水上事故的实际死亡人数，关键是要有全国每年渔业船舶生产事故的死亡人数。由于历史上的种种原因，生产事故的统计在绝大多数省份是空缺，所以实际的死亡人数将不会再现。
有重要参考价值的事故统计数据有如下五个方面：
（1）国际劳工组织对全球每年死亡 24 000名渔民的推断；
（2）我国每亿元 GDP死亡人数约 0.6人的概算；
（3）中国渔船船东互保协会 10 万人死亡率的比对；
（4）浙江省海洋与渔业局统计数字的比对；
（5）近几年特大台风、风暴潮的渔民实际死亡结果的比对。
经研究，渔业船舶水上生产事故的死亡人数要占全部事故死亡人数的 60% ～ 80% ，所以我国渔业船舶水上交通事故的实际死亡人数将是目前的 2 ～ 3倍。
4.重新制定《中华人民共和国渔业船舶水上交通事故统计、报告规定》，研究制定《中华人民共和国渔业船舶生产事故统计、报告规定》 根据《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》，参考国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（2007年）和交通部《水上交通事故统计办法》（2002年），结合我国水上渔业船舶交通安全管理实际，在农业部 1991年和 2004年两个渔业船舶事故统计、报告规定的基础，重新制定渔业船舶水上交通事故统计、报告规定。统计工作由渔业主管部门主管，渔政渔港监督机构负责。
同时，根据《中华人民共和国安全生产法》、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》，参照国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，研究制定渔业船舶生产事故统计规定。面对 98% 的个体渔业船舶，规范好渔业船舶船东、船长的责任并具有可操作性是个巨大的挑战。但出台这个规章对整个渔业安全、构建“平安渔业”有重要的现实意义和历史意义。
五、建议增设“国家渔业安全生产管理局”
根据有关的法律、法规和国务院机构调整后的职能，依据安全生产“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的基本原则，国务院渔业主管部门，有指导、管理全国渔业安全生产工作的职责。
全国渔业安全生产监督管理工作主要有两大领域，一个是渔业船舶水上交通安全的监督管理，已经根据《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》的要求，由 1979年组建的中华人民共和国渔政渔港监督管理局进行监督管理。其渔业船舶的准造、检验、登记、发证、进出港口签证，航行及海损事故的调查处理和统计报告等制度都有明确的规定，实施了有效的管理。二是渔业船舶生产事故。长期以来，特别是政府职能转变之后，行业主管部门对具体生产的管理更宏观，至上而下的机构更少了，渔业船舶的生产事故监督管理几乎处于缺位状态。地方渔业行政主管部门管生产的不管安全。渔政渔监机构只管水上交通安全，也不管生产安全。从本质上讲，法律、法规也没有授权渔政渔监机构管理生产安全，所以说渔业船舶的生产安全管理基本上是处于主体不明确、执行部门不清楚的状态。
鉴于党中央和国务院对安全生产工作的极度重视，考虑到国务院对渔业船舶死亡人数控制指标的管理，参照煤炭、水上交通、道路交通的安全管理体系，建议增设“国家渔业安全生产监督管理局”，赋予其全国渔业安全生产监督管理工作的职责。可以放到农业部渔业局内，由渔业局代管，也可以与“中华人民共和国渔政渔港监督管理局”合属，专管渔业安全工作。
从体制上、机构上着手改善渔业船舶安全管理环境，才能从根本上解决渔业船舶的事故统计报告问题。
