海洋综合管理是社会管理的一个组成部分。海洋管理作为一门科学，涵盖内容广泛，包括：海洋管理的理论构建，如管理学基础、基本范畴；海洋管理的主体运作，如管理体制、立法与执法管理、海洋政策、决策、海洋功能区划与规划；海洋管理的实施对象，如权益管理、资源管理、环境管理等。
一、海洋管理的基本概念、内容和手段
海洋管理理论是美国在20世纪30年代提出的。l972年，美国颁布了《海岸带管理法》，标志着海岸带综合管理正式成为国家实践。1993年，《世界海岸大会宣言》指出：“海岸带综合管理已被确定为解决海岸区域环境丧失、水质下降、水文循环中的变化、沿岸资源的枯竭、海平面上升等的对策及有效方法，以及沿海国家实现可持续发展的一项重要手段。”在阿姆斯特朗和赖纳合作完成的《美国海洋管理》一书中，海洋管理被定义为“把某一特定空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑。”今天，随着科技特别是高新技术的迅速发展和对海洋开发利用的不断实践，海洋管理的内涵、任务及管理手段有了新的扩展和完善。
(一)海洋管理的概念
海洋管理的概念有狭义和广义之分，狭义上的海洋管理是指国家海洋行政机构对海洋的某一局部区域或某一行业资源开发利用实施的具体的管理活动。广义上的海洋管理是指海洋综合管理，即国家通过各级政府，运用先进的科学技术，对其所属海洋国土的空间、资源、环境和权益等进行的全面统筹协调的管理活动。这一概念包含以下4个方面的内容。
(1)海洋综合管理是海洋管理范畴内的一种类型。它不是对海洋的某一局部区域或某一方面的具体内容的管理，而是立足全部海域的根本和长远的利益，对海洋整体内容全覆盖的统筹协调性质的高层次的管理形式，它是海洋管理的新发展。
(2)海洋综合管理的目标，集中于国家在海洋整体上的系统功效和继续发展、海洋持续开发利用条件的创造。这是局部或行业管理难以达到的目标。
(3)海洋综合管理侧重于全局、整体、宏观和公用条件的建立与实践。它不涉及具体的管理活动，如行业资源开发利用活动的管理等。因此，海洋综合管理所采用的必须是战略、政策、规划、计划、区划、立法与执法、行政协调等宏观控制手段。
(4)国家管辖海域之外的海洋利益的维护和取得，也是海洋综合管理的基本内容。公海区域的空间与矿产资源，是全人类的共同遗产，合理享用是各国的权利，当然也有保护和保全公海区域环境的义务。
(二)海洋综合管理的基本内容
根据有关法律规定和实践，目前，海洋综合管理的基本内容主要包括以下几点。
(1)海洋权益管理。运用法律对我国管辖海域实行有效管理，防止外来力量的侵犯、侵占、损害和破坏，维护海洋权益。
(2)海洋资源管理。通过海洋功能区划和开发规划，指导、推动、约束海岸带、海岛、近海、专属经济区及大陆架等资源的开发利用，以形成合理的产业布局，使海洋经济持续协调发展。
(3)海洋执法监察管理。通过建立适应海洋行政管理工作需要的海洋巡航执法业务体系，全面监视近岸海域，基本控制我国管辖海域内的各类活动及突发事件，及时查处海上违法活动。
(4)海洋科技与调查管理。通过组织海洋科技重大项目，加强海洋基础科学和高新技术研究，建立海洋知识创新体系。搞好军事海洋环境调查和其他海洋战略资源环境调查。积极推进海洋科技产业化进程，大力开展“科技兴海”工作。
(5)海洋环境管理。以保护和改善海洋环境、维护海洋生态平衡为目标，划定近岸海域环境功能区，对海水水质实行分类管理，通过监测与监视规范、标准和法律的贯彻执行，控制陆源、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、海上船舶、海洋倾废等污染源对海洋环境的污染损害，以及开发利用活动对海洋环境的有害影响，防止生态环境和生物多样性遭受人类活动的过度损害。
(6)海洋保护区管理。把需要保护的环境、资源和遗迹等对象，连同分布的海域和陆域，依法划为海洋自然保护区。
(7)海洋公益服务管理。海洋公共基础设施和海上活动的公共服务系统，是认识海洋、减灾防灾、保障海上安全的必备条件。建设和管理这类公益事业，也是海洋综合管理的基本任务。
在上述管理内容中，对资源和环境的管理是各国政府职能部门海洋管理的主要内容。而对权益的管理则往往借助军事、外交等手段来进行。
(三)海洋综合管理的手段
海洋综合管理，主要有三种管理手段，即法律手段、行政手段和经济手段。
(1)法律手段。与《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)接轨，依法治海，依法管海，最终达到依法振兴海洋事业的目的，是加强海洋综合管理的最基本手段。将符合国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。这样，不仅可以全面地体现国家政策的要求，而且也能为海洋管理的其他手段如行政、经济等手段提供法律依据。
(2)行政手段。所谓行政手段是国家行政主管部门，根据法律的授权和国家行政管理部门的职责分工，在海洋管理中采取的行政行为。它包括行政命令、指示、组织计划、行政干预、协调指导等。其中，协调是各类海洋管理机构的一项基本职能，被广泛地用于调整国内各地区、各部门、各产业之间的关系和开发利用海洋的各种活动。在协调的同时，国家海洋管理部门还可采取行政干预措施，直接干预海洋开发活动和海洋产业的发展，以确保海洋及其资源的合理开发和利用，使各海洋产业及其开发利用活动不仅符合地方和部门的当前利益，而且符合国家的发展目标和长远利益。
(3)经济手段。所谓经济手段是指运用经济措施管理海洋，经济措施分为奖励性、限制性和制裁性三种。例如，为促进新兴海洋产业的发展，国家可采取一些经济优惠措施来扶持；对于需要限制或保护的资源如填海和海砂开采等，国家可加大调控力度，限制开发时间、品种及数量，加大税收和提高海域使用金征收标准等；对违反有关规定或造成损失的，在依法处理的同时，可采取经济措施予以制裁。
二、加强海洋综合管理已成为当今时代潮流
(一)《公约》对推进海洋管理具有划时代的意义
《公约》的生效，开创了人类开发、利用、保护海洋的新纪元。《公约》从
《公约》与旧的海洋法制度相比，主要有两个特点：
第一次以法律形式明确规定了200海里专属经济区制度，扩大了沿海国家的管辖海域，使35．8％的海域划归沿海国家管辖，与旧的海洋法律规定的区域相比，扩大了l0倍左右。首次规定了沿海国有权建立不超过l2海里的领海，在该区域内享有主权；规定沿海国有权建立从领海基线量起不超过24海里的毗连区。
国际海底区域(国家管辖范围以外海床和洋底及其底土)及其资源是人类的共同继承财产，由联合国国际海底管理局代表全人类进行管理，由所有国家包括沿海国和内陆国分享，从而打破了海洋霸权主义者对国际海底区域及其资源的垄断。
在《公约》生效的前后几年间，世界各国，特别是一些海洋大国，如美国、德国、日本、英国、法国、俄罗斯等纷纷加快了本国的海洋立法步伐，掀起了批准《公约》的热潮。世界海洋形势呈现出众多海洋国家相继调整国家发展战略、重新审查各自海洋制度和竞相开发海洋以及争夺海洋岛屿等新的动向。世界海洋形势之所以会出现这一新动向，其根本原因在于利益的驱动。
一是对海洋资源和权益的追求。众所周知，海洋蕴藏着巨大的资源和财富，《公约》所确立的行为规范，实质是对占地球表面71％的海洋归属和管辖进行一次重新调整，是海洋资源和权益的一次再分配。沿海国加入《公约》就意味着有权宣布12海里领海、24海里毗连区和200海里专属经济区，可以实行岛屿制度；群岛国可以实行群岛制度等。这也就意味着他们将获得更多的海洋资源和实际利益。
二是对联合国新机构席位的谋取。联合国国际海底管理局、国际海洋法法庭和大陆架界限委员会，在国际上具有十分重要的作用，拥有广泛的权力，其主席、副主席、理事长、秘书长、国际海洋法法庭法官等职位由选举产生。谋取这其中的席位，都以批准《公约》并参加其活动为前提，而且都有严格的时间限制。如不批准《公约》，将丧失争夺国际海底管理局等机构领导权的机会，国家的主张和利益将不能很好地在国际海洋组织中得到体现。
三是海洋利益的竞争。沿海国家、地区占世界200多个国家、地区的一半以上。由于大洋息息相通，大多数国家彼此相邻或相向，海域界限问题、专属经济区和大陆架问题、国际海底资源开采问题，都直接涉及各国的利益，并与邻国或相向国的利益交织在一起。矛盾的焦点是主权的获得或享有、资源的占有或分享。由于各个国家所处的地理位置不同，按《公约》规定获得的实际利益千差万别，但都与邻国或相向国的海洋利益有关联。因此，一个国家加入《公约》，必将促使周边国家加快批准《公约》的进程，以求从《公约》的法律规定中尽可能多地获取自己国家的利益。
四是解决争端的需求。随着各国开发海洋的举措不断付诸实施，近年来，涉海矛盾日益突出，海洋热点急剧升温。表面看来，《公约》条款不涉及领土归属问题，但《公约》规定的领海、毗连区及专属经济区等制度，都以领土的归属为基准。如果一个岛礁的国家归属问题被确定，该沿海国就可以以此岛礁为基点，由基点连成的领海基线将向外扩展，由领海基线确定的毗连区和专属经济区的范围也相应扩大。因此，岛礁主权纠纷不仅是领土之争、战略要地之争，也是资源之争、权益之争。
《公约》的生效，促进了开发海洋、管理海洋的国际新秩序的建立，同时也加剧了国际海洋权益的斗争和资源的争夺。随着更多的国家批准《公约》，海洋资源的争夺将更加激烈，海洋权益的斗争也将更加复杂。
(二)国际社会海洋管理的发展趋势
自《公约》签署以来，联合国对国际海洋事务越来越重视。1993年第48届联合国大会决议，敦促沿海国把海洋综合管理列入国家发展议程；l997年以来，联合国秘书长每年都向联大作海洋事务报告，其中向1999年联合国大会提交的海洋事务报告指出，海岸带生态系统可以提供的经济价值约为21万亿美元，而陆地生态系统可提供的经济价值约为12万亿美元。由此可见，海洋对全球经济和社会发展具有巨大的潜在价值。
为了依据《公约》协调各国与海洋有关的利益关系，联合国成立了国际海底管理局、国际海洋法法庭、大陆架界限委员会等一系列专门海洋机构，海洋资源管理日趋严格。以渔业资源为例，《公约》签订后，l995年，联合国大会通过《执行(联合国海洋法公约)有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协议》；1995年，联合国粮农组织通过《负责任渔业行为守则》。国际社会通过的一系列有关公海渔业的决议、协定和制度，标志着公海捕鱼进入全面管理和实施强制性措施的时代。上述情况表明，国际海洋事务进入了一个新的发展阶段。
与此同时，许多沿海国家不失时机地实施了加强海洋管理的一系列重要举措。具体表现在：
重新确立海洋发展目标，调整国家海洋政策。比较典型的是美国、日本、法国和澳大利亚。l998年，美国总统克林顿发表了“海洋宣言”。美国国会制定的21世纪海洋发展的战略目标是：增强对海洋的认识，推动渔业和其他海洋资源的可持续利用，增加就业机会，促进经济增长，维护国家安全和海上自由，永久保护海洋。这一目标十分注重实用性和指导性。日本提出了以公海为主开发渔业资源、保护近海生物资源、大力开发海洋能资源、建设海上复合式生活空间、有效保护海岸海域综合利用和有效防止海洋污染的政策。法国则提出了海洋资源开发利用活动必须有利于推动沿海地区社会经济发展的政策。1998年，澳大利亚政府专门发布了《澳大利亚海洋政策》，对可持续利用海洋的原则、海洋综合规划与管理、海洋产业、科学与技术、主要行动等5个部分作了详尽的规定。
加强海洋管理机构。美国现任总统布什宣称21世纪是太平洋世纪，成立了负责制定国家海洋发展战略的海洋委员会。美国国会开始考虑进行新一轮国家海洋政策研究。韩国组建了海洋渔业部、成立了海岸警备队，印度尼西亚成立了海洋渔业部，越南成立了海岸警备队，菲律宾、印度、澳大利亚和巴西等沿海国家相继提升海洋管理机构层次，这些机构呈现出由分散管理趋向集中管理的特点。
颁布海洋管理法规，形成海洋管理法规体系。如：美国在实施《海岸带管理法》之后，相继修订了《大陆架土地法》和《海洋保护、研究和自然保护区法》，制定了《国家环境政策法》、《国家海洋污染规划法》、《深水港法》、《渔业保护和管理法》等9部法律；韩国形成的海洋管理法律体系包括《海洋开发基本法》、《沿岸管理法》、《共有水面管理法》等l2个法律、法规；日本形成了《海岸法》、《共有水面填埋法》、《港湾法》、《沙砾开采法》等l3部法律；法国制定了《海岸带整治、保护及开发法》、《海岸公物法》、《海岸带空间计划》等13部法律；澳大利亚联邦和各州颁布了《海洋和水下土地法》、《澳大利亚海洋法》、《海岸带管理法》、《海洋保护法》等32个海洋法律和规范；加拿大颁布了《加拿大海洋法》、《加拿大环境评估法》、《渔业法》、《海运法》等l6个相关法律；俄罗斯制定了《管理海域及其资源的制度》、《大陆架法》等相关法律ll部；比利时制定了《大陆架勘探与开发法》等5部法律；英国调整海洋资源开发和保护的法律有《海岸保护法》等3部。此外，荷兰制定了《海上污染法》、《大陆架采矿法》，新西兰制定了《资源管理法》、《渔业法》、《自然保护区法》，挪威制定了《在大陆架的海底和下部地层勘探开发王国法令》，马来西亚制定了《海洋石油开采法》。
加强规划和区划，制定海洋管理行动计划。美国、荷兰、斯里兰卡、菲律宾等国分别制定了海洋开发管理规划。这些规划具有长期性、系统性和约束性，并对实施规划出台了强制性措施。墨西哥、法国、韩国、泰国制定了中短期海洋管理实施计划。1995年，澳大利亚实施了《联邦海岸带行动计划》。此外，美国、荷兰和澳大利亚还对海岸带进行了功能区划管理。1999年6月，日本制定了《海洋开发推进计划》。国际社会的一系列动向昭示，从战略高度重视海洋，强化海洋管理，不仅成为当今的时代潮流，而且也是沿海国在海洋世纪抢占先机的最佳选择。
三、我国海洋管理的现状
(一)建立了分级管理的行政体制
20世纪80年代之前，我国海洋管理是以行业管理为主。1964年，国家海洋局成立，最初的职责是统一管理海洋资源调查和海洋公益事业服务，很长一段时间内没有承担海洋行政管理的职责。20世纪80年代以来，国家分级管理海洋的行政体制形成，地方海洋行政管理机构相继建立。目前，地方管理机构形成了三种模式：一是海洋与渔业结合，如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南；二是海洋与土地、地矿结合，如河北、天津、广西；三是专职海洋行政管理机构，地方与国家合并，如上海。应该说，我国海洋管理机构具有半集中的特点，除了海洋行政管理部门以外，其他涉海行业部门也具有管理本行业开发利用海洋活动的职能，如渔业、交通、旅游、石油、矿产、盐业等。
(二)初步构成了海洋管理法规体系框架
维护海洋权益的法律，如《中华人民共和国领海及毗连区法》(以下简称《领海及毗连区法》)、《专属经济区和大陆架法》。
海洋资源开发管理法律、法规，如《海域使用管理法》。此外，还有专项法律、法规，如《渔业法》、《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称《海上交通安全法》)、《中华人民共和国开采海洋石油管理条例》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国旅游管理条例》、《中华人民共和国盐业管理条例》等。
海洋环境保护法律法规，如《海洋环境保护法》以及国务院相应的6个条例。
地方性海洋管理法规和规范性文件。
此外还有海洋自然保护区管理办法、水下文物管理和涉外科研管理方面的规定。
(三)海洋执法队伍初具规模
我国海洋执法主要有中国海监、中国港监、中国渔政、海关、海军、边防、环保7支管理队伍，分别履行职责。海洋监察执法已经形成了国家和地方相结合的执法体系。
(四)开展了区划和规划编制
从1989年开始到l995年，国家和各沿海省编制了小比例尺海洋功能区划。1998年起，开始编制大比例尺海洋功能区划，形成了国家、省、市、县4级区划体系。作为海洋开发利用的依据，海洋功能区划的地位和作用已经被海洋环保法和海域使用法所确认。与此同时，国家和部分省市相继开展了海洋开发利用规划的编制工作。
此外，海洋管理的测量、勘探、评价、论证等技术服务体系逐步完善，海洋天气和灾害性预报等公益服务事业也得到了长足发展。
四、我国海洋管理的机遇与面临的挑战
(一)《公约》的生效为我国海洋开发与管理带来了新的机遇
为我国开发、利用海洋提供了更加广阔的空间。《公约》改变了以往“公海”的概念，规定“公海”是不包括国家领海、专属经济区的全部海域，从而缩小了“公海”的范围，扩大了沿海国家和地区管辖的海域范围。根据《公约》有关规定，我国领海和内海面积为38万平方千米，我国享有主权和管辖权的海域面积大约为300万平方千米，约相当于我国陆地面积的l/3。这是我国的蓝色国土，是一笔巨大的财富，对我国社会主义现代化建设有着十分重要的作用。
为我国加强海洋管理提供了国际法律依据。《公约》的生效，标志着包括内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等内容在内的国际海洋法律制度的基本形成。我国作为缔约国之一，全国人大批准了《公约》，这就意味着我国将在接受该公约的约束下进行海洋综合管理。
为我国作为已登记的深海采矿先驱投资者的利益提供了法律保护。《公约》确定了国际海底区域及其资源是人类共同继承财产的原则，确立了区域勘探开发制度。l991年，我国大洋矿产资源研究开发协会被国际海底管理局筹委会登记为第5个先驱投资者。目前，我国已在太平洋有了l5万平方千米的开辟区。
(二)《公约》生效后，我国海洋开发与管理将面临一系列挑战
面临着维护海洋权益、协调资源开发和保护海洋环境的严峻挑战。今后10～20年甚至更长一段时间内，全世界380多处(已解决l/3)海域划界问题将陆续提到日程上来，周边国家海域争端将成为21世纪的一个突出问题。在这种形势下，我国的海洋权益将面临严峻挑战。首先是海域划界的潜在矛盾表面化，划界谈判逐渐提到日程上来；其次是岛礁主权争端尖锐复杂；再次是海洋资源争端突出。我国在黄海、东海、南海等区域，都存在与周边国家油气资源和渔业资源争端问题。
《公约》生效后，我国面临的另一个压力是保护海洋环境和协调资源开发。改革开放以来，我国的海洋事业虽取得了令世人瞩目的成就，但也遇到了其他海洋国家共同面临的问题：大量生物种群面临灭绝的危险；各种废弃物无休止地倾倒；船舶、油田的泄油事故频繁发生。我国的海域自北到南已遭到不同程度的污染和破坏。
另外，海洋是多部门、多产业活动的领域，其丰富的资源吸引着千军万马向海洋进军。许多部门和产业在开发利用海洋及其资源时，往往较多地考虑本部门和本行业的利益，有的甚至为了本单位的当前利益而不惜资源浪费或损害其他部门的利益和国家的长远利益。海洋产业的各自为政，使海上开发纠纷增多、秩序混乱、整体效益不高。
面临着依法行政的挑战。与《公约》接轨，面临着加强海洋立法、完善海洋法律体系、加强海洋法制建设的挑战。法治是人类智慧的结晶，是政治文明的重要标志。美国法律学家埃德加·博登海默说：“法律是人类最伟大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。”这话是有道理的。法律是人民意志的体现，是依照严格的程序制定出来的，多数人的智慧总比一个人的智慧高一些，多数人的判断总比一个人的判断更可靠一些。法律又是人人都必须遵守的行为规范，大家都照着它的规定去做，就能够维持社会的良好秩序和持续发展，避免出现大的震动。所以，法治优于人治，更具有稳定性、连续性和准确性。
目前，我国制定公布的海洋开发、保护、管理等方面的法律法规，绝大部分是专项性的，缺乏能约束各个行业的综合性基本法规。例如，至今还没有出台全国性的海洋法，海洋国土资源开发保护法，海岸带管理法，重要海湾、河El开发保护法以及沿海各省相应的综合性法规等。现有法规也不配套，形不成完整的法规体系。如《海域使用管理法》还只是一个法律框架，法律中一些关键性的操作问题等没有体现，要求由国务院或地方政府另行规定。如第十七条要求省级人民政府制订海域使用申请审批规定、第十八条对地方审批权限由国务院授权、第二十一条海域使用权证书的发放和管理办法由国务院制定、第二十七条海域使用权转让的具体办法由国务院规定、第三十三条海域使用金的缴纳和上缴财政的办法由国务院规定、渔民养殖用海海域使用金的征收办法由国务院规定、第三十六条海域使用金的减免由国务院财政和海洋部门规定。目前，国务院除了只就海域使用审批权限进行授权以外，缺乏相关配套的行政法规。
与《公约》接轨，我国面临着加强海洋执法能力建设、实行依法治海的严峻挑战。健全法制，依法行政，在当前除了要继续加强立法、提高法制质量外，更重要的是改善和加强执法工作。改善和加强对法律实施的监督工作，使已经制定的法律能够切实发挥作用。这方面需要做的事情很多。首要的一点，就是必须树立法律的权威，逐步克服以言代法、以权压法、徇私枉法现象。在我们国家，任何组织和个人都必须在法律范围内活动，不允许有超越法律的特权。目前，我国海洋执法体制建设很不完善，海上执法权力分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、海关、海军等诸多部门。海洋管理各自为政，自成体系，力量分散，形不成合力。强化海洋执法能力，形成统一的、强有力的海上执法力量成为海洋综合管理的一个突出问题。
面临着履行《公约》规定的义务的挑战。我国在享有该公约规定的诸种权利的同时，也要履行所规定的义务，诸如保护海洋环境和资源的义务、准许其他国家在我国管辖海域享有该公约规定的权利的义务和向联合国秘书长交存我国各种海域划界界限的地理坐标和有关图件的义务，以及履行该公约规定的先驱采矿者的义务等。
面临着强化海洋综合管理的挑战。《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》相继实施，为海洋环境和海洋资源的管理奠定了法律基础。然而，实施这两部法律还有很长的路要走。从沿海省份来看，还存在许多制约因素，如：海域管理体制不顺，海域管理界限不清，涉海部门之间的关系没理顺；省县两级海域行政区域界线的勘定刚刚起步；填海、围海等海洋工程立项本末倒置；海洋工程与海岸工程概念不清，使海洋环境影响评价工作无法有序开展；海洋污染事故查处权力分散，陆源污染物排海尚未得到有效控制，近岸海域污染加重；海洋监察执法机构不健全，管理手段不强，执法能力差；省级以下地方财政大部分没有把海洋管理事业费列入专项，导致管理经费严重不足。
五、强化海洋综合管理的主要对策
确立海洋管理的战略目标。制定海洋管理战略的目的是加速与国际海洋法接轨，建立中国海洋新秩序，有效地维护我国海洋权益，促进海洋开发和海洋环境保护，壮大海洋经济。
