(参考文献略，l997年1月)

《联合国海洋法公约》的生效，开创了人类开发、利用、保护海洋的新纪元。濒海各国特别是一些海洋大国纷纷行动，制定新的对策和措施，旨在占据新的海洋竞争优势。我国作为签约的大国，应当增强紧迫感和危机感，从维护国家利益的高度，强化国家海洋综合管理，在未来的海洋竞争中掌握主动权，立于不败之地。

一、世界海洋管理态势

《联合国海洋法公约》从1970年12月17日开始酝酿，到1994年11月16日正式生效，经历了24年的漫长岁月。它的诞生，是世界海洋史上的一个重要里程碑，是广大发展中国家经过长期斗争取得的积极成果。它标志着新的国际海洋法律制度的确立和人类和平利用海洋、全面管理海洋新时代的到来。

《联合国海洋法公约》与旧的海洋法制度相比，主要有两个明显特点。

一是第一次以法律形式明确规定了200海里专属经济区制度，扩大了沿海国家的管辖海域，使35．8％的海域划归沿海国家管辖，与旧的海洋法律规定的区域相比，扩大了10倍左右。首次规定了沿海国有权建立不超过12海里的领海，在该区域内享有主权；规定沿海国有权建立从领海基线量起不超过24海里的毗连区。

二是国际海底区域(国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土)及其资源是人类的共同继承财产，由国际海底管理局代表全人类进行管理，由所有国家包括沿海国和内陆国分享，从而打破了海洋霸权主义对国际海底区域及其资源的垄断。

在《联合国海洋法公约》生效的前后几年问，世界各国特别是一些海洋大国，如美国、德国、日本、英国、法国、俄罗斯等纷纷加快了本国的海洋立法步伐，掀起了批准这个公约的热潮a世界海洋形势呈现出众多海洋国家相继调整国家发展战略、重新审查各自海洋制度和竞相开发海洋以及争夺海洋岛屿等新的动向。世界海洋形势之所以会出现这一新动向，其根本原因在于利益的驱动。

之一，是对海洋资源和权益的追求。众所周知，海洋蕴藏着巨大的资源和财富，《联合国海洋法公约》所确立的行为规范，实质是对占地球表面71％的海洋归属和管辖进行一次重新调整，是海洋资源和权益的一次再分配。沿海国加入该公约就意味着有权宣布12海里领海、24海里毗连区、200海里专属经济区，可以实行岛屿制度；群岛国可以实行群岛制度等。也就意味着将获得更多的海洋资源和实际利益。

之二，是对联合国新机构席位的谋取。联合国即将成立国际海底管理局，设立国际海洋法法庭和大陆架界限委员会。这些机构在国际上具有十分重要的作用，拥有广泛的权力，其主席、副主席、理事长、秘书长等职位将由会议选举产生，国际海洋法法庭法官也已开始推荐。所有这些，都以批准《联合国海洋法公约》并参加其活动为前提，而且都有严格的时间限制。如不批准《联合国海洋法公约》，将丧失争夺国际海底管理局等机构领导权的机会，国家的主张和利益将不能很好地在国际海洋组织中得到体现。

之三，是海洋利益的竞争。沿海国家占世界200多个国家的一半以上。由于大洋息息相通，大多数国家彼此相邻或相向，海域界限问题、专属经济区和大陆架问题、国际海底资源开采问题，都直接涉及各国的利益，并与邻国或相向国的利益交织在一起名矛盾的焦点是主权的获得或享有、资源的占有或分享。由于各个国家所处的地理位置不同，按《联合国海洋法公约》规定获得的实际利益千差万别，但都与邻国或相向国的海洋利益有关联。因此，一个国家加入《联合国海洋法公约》，必将促使周边国家加快批准该公约的进程，以求从公约的法律规定中尽可能多地获取自己国家的利益。

之四，是解决争端的需求。随着各国开发海洋的举措不断付诸实施，近年来，涉海矛盾日益突出，海洋热点急剧升温。表面看，《联合国海洋法公约》条款不涉及领土归属问题，但该公约规定的领海、毗连区及专属经济区等制度，都以领土的归属为基准。如果一个岛礁的国家归属问题被确定，该沿海国就可以以此岛礁为基点，由基点连成的领海基线将向外扩展，由领海基线确定的毗连区和专属经济区的范围也相应扩大。因此，岛礁主权纠纷不仅是领土之争、战略要地之争，也是资源之争、权益之争。

总之，《联合国海洋法公约》的生效，促进了开发海洋、管理海洋的国际新秩序的建立，同时也加剧了国际海洋权益的斗争和资源的争夺。随着更多的国家批准这个公约，海洋资源的争夺将更加激烈，海洋权益的斗争也将更加复杂。

二、我国海洋管理的机遇与面临的挑战

1996年5月15日，第八届全国人大常委会第19次会议通过决定，批准了《联合国海洋法公约》。这是顺应时代潮流、富有远见的正确决策，标志着我国海洋事业全面走向以法治海、面向世界和发展经济的轨道。这既给我国海洋综合管理带来机遇，也使我国上篇海洋综合管理面临着严峻的挑战。

1．《联合国海洋法公约》的生效为我国海洋开发与管理带来了机遇

一是为我国开发、利用海洋提供了更加广阔的空间。《联合国海洋法公约》改变了以往“公海”的概念，规定“公海”是不包括国家领海、专属经济区的全部海域，从而缩小了“公海”的范围，扩大了沿海国家和地区管辖的海域范围。根据该公约有关规定，我国领海和内海面积为38万平方千米，我国享有管辖权的海域面积大约为300万平方千米，相当于我国陆地面积的l/3。这是我国的“蓝色”国土，是一笔巨大的财富，对我国社会主义现代化建设有着十分重要的作用。

二是为我国加强海洋管理提供了国际法律依据。《联合国海洋法公约》的生效，标志着包括内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等内容在内的国际海洋法律制度的基本形成。我国作为缔约国之一，全国人民代表大会批准了该公约，这就意味着我国将在接受该公约的约束下进行海洋综合管理。

三是为我国作为已登记的深海采矿先驱投资者的利益提供了法律保护。《联合国海洋法公约》确定了国际海底区域及其资源是人类共同继承财产的原则，确立了区域勘探开发制度。l991年，我国大洋矿产资源研究开发协会被国际海底管理局筹委会登记为第五个先驱投资者。目前，我国已在太平洋有了15万平方千米的开辟区。

2．《联合国海洋法公约》生效后，我国海洋开发与管理将面临一系列挑战

一是面临着维护海洋权益、协调资源开发和保护海洋环境的严峻挑战。今后10～20年甚至更长一段时间内，全世界380多处(已解决1/3)海域划界问题将陆续提到日程上来，周边国家海域争端将成为21世纪的一个突出问题。在这种形势下，我国的海洋权益将面l临严峻挑战。首先是海域划界的潜在矛盾表面化，划界谈判逐渐提到日程上来；其次是岛礁主权争端尖锐复杂；再次是海洋资源争端突出。我国在黄海、东海、北部湾、南海等区域，都存在与周边国家油气资源和渔业资源争端问题。

《联合国海洋法公约》生效后，我国面临的另一个压力是保护海洋环境和协调资源开发。改革开放以来，我国的海洋事业虽取得了令世人瞩目的成就，但也遇到了其他海洋国家共同面临的问题：大量生物种群面临灭绝的危险；废弃物的倾倒；船舶、油田的泄油事故频繁发生。我国的海域自北到南已遭到不同程度的污染和破坏。

另外，海洋是多部门、多产业活动的领域，其丰富的资源吸引着千军万马向海洋进军。许多部门和产业在开发利用海洋及其资源时，往往较多地考虑本部门和本行业的利益，有的甚至为了本单位的当前利益而不惜资源浪费或损害其他部门的利益和国家的长远利益。海洋产业的各自为政，使海上纠纷增多、开发秩序较乱、整体效益不高。

二是面临着加强海洋立法、完善海洋法律体系、加强海洋执法能力建设、实行依法治海的严峻挑战。目前，我国制定公布的海洋开发、保护、管理等方面的法律法规，绝大部分是专项性的，缺乏能约束各个行业的综合性基本法规。例如，至今还没有出台全国性的海洋法，海洋国土资源开发保护法，海岸带管理法，重要海湾、河口开发保护法以及沿海各省相应的综合性法规等。现有法规也不配套，形不成完整的法规体系。

同时，我国海上执法权力分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、海关、海军等诸多部门。海洋管理各自为政，自成体系，力量分散，形不成合力。强化海洋执法能力，形成统一的、强有力的海上执法力量成为海洋综合管理的一个突出问题。

三是面临着履行《联合国海洋法公约》规定的义务的挑战。我国在享有该公约规定的诸种权利的同时，也要履行所规定的义务，诸如保护海洋环境和资源的义务、准许其他国家在我国管辖海域享有该公约规定的权利的义务、公布和向联合国秘书长交存我国各种海域划界界限的地理坐标和有关图件的义务以及履行该公约规定的先驱采矿者的义务等。

三、强化海洋综合管理的对策和建议

确立海洋管理的战略目标。制定海洋管理战略的目的是加速与国际海洋法接轨，建立中国海洋新秩序，有效地维护我国海洋权益，促进海洋开发和海洋环境保护，壮大海洋经济。具体地讲，海洋管理战略目标的实施分3个阶段。第一阶段从现在到2015年，我国顺利实现与《联合国海洋法公约》接轨，妥善解决好黄海、东海、南海与周边国家的海域划界问题；建立中国海的新秩序，使海洋综合管理得到强化，由行业分散管理为主向集中统一管理过渡；初步形成比较完整的海洋法律体系；海洋倾废管理系统有效运转；海洋预报预警网络和海洋减灾体系初具规模。第二阶段从2015年到2030年，我国海洋法律制度进一步完善，形成一支强大的海洋执法队伍；海洋环境状况明显改善；海洋预报预警、海洋减灾实现现代化，即我国海洋综合管理达到世界中等国家水平。第三阶段从2030年到21世纪中叶，我国的海洋综合管理达到世界发达国家水平，即海洋法律制度、海洋执法队伍、海洋环境保护均达到世界先进水平。为此应采取以下十大对策。

(一)严格遵循海洋管理的四项原则

1．和平利用海洋原则

依据《联合国海洋法公约》关于共同继承财产、公平分享海洋资源、和平利用海洋、合作开发和保护海洋的基本原则，调整我国的海洋政策，建立海洋综合管理制度，积极参与海洋事务的区域性和全球性合作，为开发利用和保护人类共有的海洋做出贡献。

2．国家安全权益原则国家安全利益、国家的海洋权益是与建设海洋强国的总目标紧密相连的。保卫国家安全、维护国家的海洋权益，不仅是海洋管理部门的职责，也是开发利用海洋的每一个部门、每一个产业、每一个海洋工作者的神圣责任。

3．利益一致原则

海洋是多部门、多产业活动的领域。各有关部门和产业在开发利用海洋及其资源时，要将局部利益及当前利益与国家全局利益和长远利益结合起来，避免对国家的全局利益和长远利益造成损害。

4．效益统一原则

在进行海洋开发利用时，许多部门和单位往往以获取最大的经济效益为主要目标和出发点，而对社会效益和环境效益重视不够，只重视资源开发，忽视生态环境的保护，造成生态环境的破坏，使资源得不到持续利用。为了大力发展海洋经济、改善人民生活，就要坚持开发与保护相结合的原则，以达到科学地、合理地开发利用海洋及其资源，使社会效益、经济效益和环境效益相统一，以保证海洋经济的健康持续发展。

(二)完善海洋管理的三大手段

搞好我国的海洋管理，主要要完善三种管理手段，即法律手段、行政手段和经济手段，并把三种手段有机地结合起来。

1．法律手段

与《联合国海洋法公约》接轨，依法治海，依法管海，最终达到依法振兴海洋事业的目的，是加强海洋综合管理的最基本手段。要将符合国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。这样不仅可以全面地体现国家政策的要求，而且也能为海洋管理的其他手段如行政、经济等手段提供法律依据。

2．行政手段

所谓行政手段是国家行政主管部门，根据法律的授权和国家行政管理部门的职责分工，在海洋管理活动时采取的行政行为。它包括行政命令、指示、组织计划、行政干预、协调指导等。其中，协调是各类海洋管理机构的一项基本职能，被广泛地用于调整国内各地区、各部门、各产业之间的关系和开发利用海洋的各种活动。在协调的同时，国家海洋管理部门还可采取行政干预措施，直接干预海洋开发活动和海洋产业的发展，以确保海洋及其资源的合理开发和利用，使各海洋产业及其开发利用活动不仅符合地方和部门的当前利益，而且符合国家的发展目标和长远利益。

3．经济手段

所谓经济手段是指运用经济措施管理海洋。经济措施分为奖励性、限制性和制裁性三种。例如，为促进新兴海洋产业的发展，国家可采取一些经济优惠措施来扶持；对于需要保护的资源，国家可加大调控力度，限制开发时问、品种及数量，加大税收等；对违反有关规定或造成损失的，在依法处理的同时，可采取经济措施予以制裁。

(三)理顺海洋管理体制

就海洋的管理体制而言，新中国成立以来，从中央到地方，都是根据海洋自然资源的属性实行以行业部门分工管理为主，基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸。

1964年，经第三届全国人大常委会批准，我国成立了专门负责海洋工作的国家海洋局。近年来，随着海洋开发力度的加大，海洋综合管理意识逐步加强。国家和一些沿海大省也都在机构改革中强化了海洋综合管理的重要地位，并在机构职能上作了明确规定，但总的来看，海洋资源及其开发、保护的管理仍然分散在各个行业部门。我国的海洋管理体制仍是以行业部门的分散管理为主，综合管理的力量还比较薄弱。为此，笔者提出理顺我国海洋管理体制的“两步走”设想。

第一步，由分散管理向集中协调管理过渡。成立国家海洋综合管理机构，国家海洋综合管理部门以发展我国海洋经济为中心，重点任务是制定海洋建设的方针、政策，协调各涉海部门之间的关系，并紧紧围绕“权益、资源、环境和减灾”4个方面开展各项工作，加强对我国管辖海域的综合管理。国家海洋综合管理部门通过制定海洋政策和规划，确定海洋开发的战略目标和发展方向，加强海洋立法，充分发挥其综合调控指导功能，调整海洋开发产业之间的关系，将各产业的当前利益及局部利益与国家的整体利益和长远利益有机地结合起来，引导各产业向国家的战略目标和方向发展，实现海洋经济、社会和环境效益的统一。

(参考文献略，l997年1月)