围海造地需要跨越的“门槛”高了

全国首例海域使用权评估定价——山东日照岚山港港区货场围填海工程海域使用价值评估定价近日结束。山东省海洋与渔业厅同山东省财政厅磋商后决定，对该海域使用权的出让在其评估价值的基础上，按一定比例向用海方收取海域使用金。日照港（集团）有限公司将在进行海域使用权登记、交纳海域使用金并取得海域使用权证书后动工填海，从而成为全国首家通过海域评估定价后取得海域使用权证书的用海企业。

这次试点是山东省财政厅与山东省海洋与渔业厅为创新海域有偿使用管理新机制，经国家海洋局批准，依据《山东省海域使用管理条例》和《山东省海域使用金征收使用管理暂行办法》组织开展的。

山东省海洋与水产厅副厅长王诗成表示：给海域评估定价对山东甚至全国来说，都是一件新鲜事。其具有开创性、借鉴性，不仅仅是就评估而评估，对于今后工作的开展也具有重要的指导意义。国家海洋局海域司也对山东此举给予了充分肯定。

业内人士分析认为，此宗海域评估定价的顺利完成并实施，向人们传递出这样一个信息：今后填海造地需要跨越的“门槛”高了，无偿或低价使用海域的情况将在山东逐渐消失。

引入市场机制 围海造地热下的必然选择

“从一定程度上来说，填海造成的污染可以治理，可是一旦填海造地，海洋将永远无法还原。我们通过评估提高海域使用金的价格，就是运用经济杠杆辅助行政审批，严格控制填海造地，坚决制止不必要的用海项目和少用多占行为。”山东省海洋与渔业厅海域管理处负责同志向记者阐释了推行评估的初衷。

近年来，随着人们对海洋认识的增强，海洋经济的发展，包括围海造地在内的各类用海活动日渐增多。《2004年中国海洋经济统计公报》的有关数据表明：2004年全国共发放海域使用权证书5145本，确权海域使用面积16.9万公顷。

山东的海岸线资源很宝贵，适合建港的海岸线很短，适合建深水大港的更是没有多少。去年以来，由于国家对土地实行最严格的管理政策，沿海各地都把招商引资、发展经济的空间转向了海洋，致使各地出现了向海洋要土地的苗头。海域使用金标准很低，填海成本不高，填好以后就是“黄金海岸”，这样在一定程度上助长了这种势头。在一些地方甚至还出现了能填就赶快填、能多填就多填的倾向。

“这种以损害资源、破坏环境、掠夺后人利益为代价的做法是不足取的。”山东省海域管理部门表示。这就要求有关海域管理部门对海洋的管理应该更严格一些。要做到这一点，一要靠海洋功能区划来科学引导，严格限制不符合海洋功能区划的用海项目，特别是填海项目。二要靠逐步在海域使用管理中引入市场机制，以发挥经济杠杆的调节作用，让其辅助搞好海域使用行政管理。

而此前，按照《山东省海域使用金征收使用管理暂行办法》，其征收标准是相邻土地出让价的30%。据了解，许多城市的临港工业用地由于享受政府的优惠政策，每亩海域几十年使用权的出让价只有几万元。按相邻土地的30%收取海域使用金的做法，显然难以反映海域资源的稀缺性。通过引入市场机制，可使海域回归其本来价值，提高海域使用的经济“门槛”，限制不必要的用海项目和少用多占的行为。这也是搞好评估、抬高填海“门槛”的意义所在！

日照范例

2004年6月30日，山东省政府批准了日照港（集团）有限公司在日照岚山港东港区实行735亩货场回填工程，并决定依据《山东省海洋功能区划》（全国第一个由国务院批复实施的省级海洋功能区划）进行海域使用权价值评估。

得知自己申请使用的海域将作为首宗进行评估定价的使用海域，日照港（集团）有限公司企业发展部副部长秦聪明在接受有关媒体采访时表示，“对于用海企业来说，在获得国家海域资源使用权的同时缴纳使用金，这责无旁贷。”不过，他也同时表示了他的担心。其中最大的顾虑就是通过其价值评估，海域使用金数额会有相应增长，“对海域使用权评估出的价值合不合理，能否在企业的承受能力之内。”

于是，山东省海洋与渔业厅提出建立一个令人信服的海域使用权价值评估标准。为此，他们还多方比较，特地从北京找了一家有资质的单位——北京德祥资产评估有限公司来做这项工作。过去环评、海域使用论证等都是由业主花钱，此次为体现公平、公正的原则，同时也为减少业主的负担，该厅还安排了专项经费搞评估。2004年8月，海域使用权价值评估试点正式启动。

担任此次海域评估定价工作的德祥公司代表日前在接受记者采访时表示：海域是流动的水体，和土地一样是很重要的空间资源，有着共同的属性。因此在进行海域的评估定价时，他们采用成本收益法，参照相邻地区土地资源的价值，同时将海域区位、周围开发利用程度、对环境的影响程度、使用后的收益情况等作为参考因素，对日照岚山港这一项目进行了全面综合的评估。

今年2月，经过多次修改，来自海洋资源、海洋工程、港口航运、土地管理、资产评估等领域的10多位专家通过了该评审报告，并最终确定了该海域使用权价值为每亩11.35万元，735亩海域使用权其总价值为8343.59万元。考虑到填海的人工和土石成本，管理部门将在评估价值的基础上按照一定比率对用海方收取海域使用金，所收取的海域使用金上缴国家财政。

“日照岚山港项目属于国家支持建设的基础设施，海域使用金只占实际评估价值的一定比例，所以不会超出企业的承受能力。”针对用海企业对评估价值的顾虑，山东省海域管理部门的同志向记者解释。

海域使用金实际征收系数 将充分体现国家产业政策

“征收海域使用金的一个重要参照标准，就是要考虑到国家的产业发展政策，要充分体现对海域使用的导向性、鼓励性和限制性。凡是国家鼓励发展的产业，海域使用金的征收系数就可以低一些；而对国家限制发展的项目，其征收系数将大幅提高。”山东省海域管理部门的负责同志特别指出。

记者获悉，继日照岚山港之后，烟台的龙口、蓬莱以及威海、荣成等地的几个港口建设项目将紧随其后，进行海域使用价值评估。“今后凡是大宗海域的使用，不管是何种用途，一定要先进行评估。”据记者了解，在完成几宗评估取得经验之后，山东省海洋与渔业厅还将会同省财政厅按照一定的调节系数，结合海域的分类定级，制定出明确的海域使用金征收标准。另外，为了规范海域管理，下一步山东省海洋与渔业厅还要建立预审制度、公示制度。要改变确定海域使用论证资质单位的办法，实行公开招标。通过论证，从用海面积上限制填海规模，能少填的就不批准多填。还要尽快制定出台海域使用规划，加强规划管理，控制过快的用海行为。

当然，作为全国首个试点，此次海域使用权价值评估遇到了诸多困难。首先，在程序上没有成熟的方式，资质部门没有专门的海域使用权价值评估经验，目前的评估只是借助土地、房地产部门的做法，与海域有多大程度的吻合还把握不准；另外，用海企业的生产经营情况是其价值评估的重要依据，企业理应提供基础资料数据。而一些企业只提供对自己有利的数据，对不利的数据则拒绝提供。

对此，山东省海域管理部门提醒用海者，只有配合评估，才能取得正常的海域使用手续，其合法权益才能得到保障。今后海域资源将会与其他国有资源一样，用市场方式来管理和运作。目前只是进行一级市场的运作，基本上是海洋行政主管部门代表政府来出让海域资源的使用权。在二级市场培育起来之后，由于海域资源的稀缺性，可以肯定其使用金收取标准必将大幅提高。

作为此次海域评估定价活动的主要参与者，北京德祥资产评估有限公司副总经理胡利勇在接受记者采访时则表达了这样一个看法：海域和土地一样，作为特殊的资源是有价的，进行市场化运作管理是大势所趋。但在实际操作中，他们却发现从国家这个层面上来看，土地出让金和海域使用金的征收管理是在国土资源这一统一的框架下进行的，但到了某些地方就分属两个不同的部门了。这就导致用海单位在用海时要取得海域使用权证，向海域管理部门交海域使用金；而一旦完成了填海造地，海域就变成了土地，这又需要向国土管理部门领取土地证，交纳土地出让金，从而导致了重复收费。这个问题若解决不好，将影响对海域使用权的评估定价。他希望有关部门对此引起足够的重视，搞好沟通、协调，拿出切实可行的解决方案。

2005年3月29日