随着海洋经济快速发展和海域使用规模快速增长，海域资源稀缺性和需求之间的矛盾进一步加深。为缓解这种矛盾，国务院前不久批复了我国11个沿海省（区、市）的省级海洋功能区划。实行海洋功能区划制度，不仅可以从宏观上指导全国海洋资源开发利用活动，还可以保护海洋环境，促进海洋经济可持续发展。而海洋功能区划的实施，必然会出现这样或那样的问题，这些问题的解决亟待制度“红线”加以规范和约束。

■ 中国国土资源经济研究院 张维宸

随着海洋经济快速发展和海域使用规模快速增长，海域资源稀缺性和需求之间的矛盾进一步加深。为缓解这种矛盾，前不久，国务院密集批复了天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广西等多省市的海洋功能区划。自2006年开始，我国沿海地区北至辽宁沿海经济带、南至海南国际旅游岛，超过10个沿海区域发展规划相继上升为国家战略。

海洋科技的进步增强了人类开发利用海洋的能力，为发展海洋经济提供了更广阔的空间。我国现已形成包括海洋水产业、海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋油气业、沿海造船业、海洋盐业、海滨砂矿业等77个主要海洋产业。2011年，全国海洋生产总值45570亿元，比上年增长10.4%，占国内生产总值的9.7%。据了解，“十一五”以来，我国累计围填海面积已达536平方公里，相当于沿海地区农业用地转建设用地的16%。海洋水产品年产量达2000多万吨，石油产量增长的一半来自海洋，海水日淡化能力已达24万吨，年冷却用海水量已达500亿立方米。然而，我国海洋开发的综合指标迄今仍然不到4%，这不仅低于海洋经济发达国家14%~17%的水平，甚至低于5%的世界平均水平。我国大规模的海洋开发和利用，较世界滞后约十多年。海洋，蕴藏了全球超过70%的油气资源，在资源、环境成为制约经济发展瓶颈的今天，加快海洋经济发展战略研究已成为全球共同关注的焦点。制定海洋功能区划，促进海洋经济可持续发展，成为各国海洋经济的风向标。

发挥海洋功能区划优势

海洋功能区划是海洋资源环境统一协调配置的产物。工业文明和现代文明反复证明，沿海是生产和交换效率最高的地方。海洋功能区划制度是我国海洋行政主管部门在20世纪80年代末提出并组织实施的一项重要的海洋管理制度。

长期以来，重陆轻海的传统观念导致我国国民的海洋国土意识淡薄，而在我国海洋经济发展中，也存在重近岸开发、轻深远海域利用，重平面海洋利用、轻立体海洋利用，重海洋资源开发、轻海洋生态效益，重眼前利益、轻长远发展谋划等问题。而且，从区域产业布局情况看，产业园区建设雷同、产业结构雷同；传统产业多、新兴产业少；高耗能产业多、低碳型产业少的“两同、两多、两少”问题比较突出。在海洋战略重要性日益凸显的大背景下，需要高层次的海洋战略区划，而多个海洋功能区划的获批，不仅仅将提升各自的发展速度和空间，更意味着激烈竞争的开始。是否能真正突出各自的特色，发挥和利用好各自的优势，这就需要各功能区找准定位，走差异化发展路线。

“十二五”期间，加快发展海洋经济，更寄希望于通过海洋的牵引与辐射作用，确保将沿海地区率先打造成我国参与经济全球化竞争的战略区域。实行海洋功能区划制度，不仅可以从宏观上指导全国海洋资源开发利用活动，建立良好的海洋资源开发利用秩序，优化海洋产业结构和生产布局，为东部率先发展战略实施提供持续的动力来源，而且可以协调各海洋产业、沿海地区之间在海洋资源开发利用活动中的关系，为加强和实施海洋资源开发利用的行政管理提供科学依据，还可以保护海洋环境，促进海洋经济可持续发展。

现行涉海法规需完善

制度是规矩，无规矩难成方圆，现行涉海法律、法规有待进一步完善。海洋功能区划主要是由文本、图则、指标、海域使用全过程控制共同构成，各部分之间是相互联系、相互作用、相互影响的整体，能将各部分连接起来的恰恰是区划内部深含的制度“红线”。

随着海洋功能区划的实施，必然会出现这样或那样的问题，而这些问题的解决亟待制度“红线”加以规范和约束。1982年通过、1999年修订的《海洋环境保护法》第6条、第7条和第95条等对海洋功能区划作了原则性规定；1999年，国家环境保护总局颁布了《近岸海域环境功能区管理办法》，对如何划定和管理近岸海域环境功能作出了具体规定；为规范海洋功能区划的编制和验收工作，提高海洋功能区划的科学性和技术水平，1999年9月，国家海洋局印发了《海洋功能区划验收管理办法》；针对我国海域开发利用中存在的秩序混乱等现象，2001年通过的《海域使用管理法》在第4条和第2章专门规定了海洋功能区划制度；2003年5月，国务院印发《全国海洋经济发展规划纲要》，确定了海洋经济的发展目标、海洋区域开发原则和海洋产业布局，这是我国制定的第一个指导全国海洋经济发展的纲领性文件；2007年7月，国家海洋局颁布《海洋功能区划管理规定》，对规范海洋功能区划编制、审批、修改和实施工作，提高海洋功能区划的科学性作出了明确规定；2011年3月，十一届全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第12个五年规划纲要》中要求“制定实施海洋主体功能区规划，优化海洋经济空间布局”；2012年3月3日，国务院批准了《全国海洋功能区划（2011~2020年）》，它是国家依据《海域使用管理法》《海洋环境保护法》等法律法规和国家有关海洋开发保护的方针、政策，对我国管辖海域未来10年的开发利用和环境保护作出的全面部署和具体安排。海洋功能区划是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据。

建议出台高位阶海洋法

为了更好地对海洋进行开发和利用，建议以现行《海域使用管理法》中有关“海域功能区划”的条款为基础，进一步充实完善《海洋功能区划管理规定》，使其升级为《海洋功能区划法》。因为海洋功能区划的编制范围不仅仅是《海域使用管理法》适用的内水和领海，还包括专属经济区、大陆架和中国管辖的全部海域。另外，《海洋功能区划法》不仅要对统一海洋功能区划标准体系、完善海洋管理信息系统、确保海洋功能区划编制的科学性作出规定；还要对扩大公民参与海洋管理的途径、完善公民参与机制以及明确违法责任、强化海洋功能区划法律约束力等作出规定。

同时，建议国家出台一部高位阶的海洋法律，强化新形势下的国家海洋政策。虽然改革开放30多年来我国海洋领域立法取得了突破性进展，法制化进程不断加快，数量和层次都有了很大提高，但是目前的涉海法律、法规都是部门法或具体法，起点低，适用度差……
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