党的十六大审时度势作出了"实施海洋开发"的战略部署。2003年5月9日，国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，进一步提出了"逐步把我国建设成为海洋强国"的发展目标。这是顺应时代进步潮流、具有深远历史意义的重大决策。2004年3月10日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上也明确指出"开发海洋是推动我国经济社会发展的一项战略任务"，并要求"全面推进海域使用管理"。根据《联合国海洋法公约》的规定和我国政府的主张，我国的管辖海域近300万平方公里，其中内水和领海面积达38万平方公里。这片蓝色国土是我国未来社会经济发展的重要基地，是中华民族长远生存发展的宝贵空间。内水和领海范围内的海域由国家行使完全主权，是国家领土的重要组成部分。随着海洋科学技术水平和海洋开发能力的逐步提高，这部分海域已首先成为实施海洋开发的战略前沿。在海洋开发不断深入、海洋经济迅猛发展的形势下，如何通过合理的物权制度设计，有效调整国家与用海者之间的权利义务关系，充分发挥海域资源效益，促进海域的合理开发和可持续利用，是落实科学发展观，实现经济和人口、资源、环境协调发展的重大政策法律命题。目前，海域物权制度在我国行政法律中已初步建立，但就国家立法的宏观层面而言，随着物权法纳入到国家立法议程，还有待立法机关在民事立法方面加以完善，迫切需要进一步加强有关海域物权的理论研究，推进海域物权法律制度建设，为实施海洋开发提供法律保障。

一、充分认识建立和完善海域物权制度的重大意义

我国的物权制度是随着经济体制改革逐渐深化、财产权利保护的社会需求日益强烈、有关财产权利的立法渐次展开的形势下逐步建立的。海域作为一种与土地法律性质相同的不动产，几乎是与土地同时建立物权制度的。1988年宪法修正案通过、1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施后，土地使用权作为基本的不动产物权得到了宪法和行政法规的承认。此后不久，随着我国海洋经济的发展，海洋开发利用方式多样化、主体多元化，海域稀缺程度不断加大，行业用海矛盾和纠纷加剧，海域物权制度建设问题也引起了国务院有关部门的重视。1993年5月，国家海洋局和财政部根据国务院的批复颁布了《国家海域使用管理暂行规定》，在规定"海域属于国家所有"的基础上提出了"海域使用权"的概念，并实行海域使用审批和有偿使用制度，初步建立了海域物权制度。但鉴于该部门规章效力层次较低，而国家海域所有权及使用权问题关系到我国生产资料所有制的根本问题，关系到国家自然资源归属和利用秩序的重大问题，1998年国务院机构改革以后，国务院有关部门配合国家立法机关启动了统一规范海域物权制度的立法工作。2001年10月全国人大常委会审议通过了《海域使用管理法》，明确规定海域属于国家所有，专章规定了海域使用权，建立了海域使用权登记制度，赋予海域使用权人各种保护其权利的法律手段。《海域使用管理法》的制定和实施是我国明确主张海域国家权益、强化海洋综合管理、有效维护海域使用以及海洋资源开发秩序的关键性措施，不仅为我国海域使用规范化管理奠定了坚实的法律基础，而且以特别法的形式确立了海域物权基本制度，体现了物权法的法律精神和实质，具有十分重要的意义。

第一，建立和完善海域物权法律制度，确立国家作为海域所有权人的法律地位，有利于完善我国社会主义公有制，健全海域作为国有资源性资产的监管机制。

《海域使用管理法》出台前，虽然宪法和民法通则对水流、滩涂等自然资源所有权做出了规定，但未明确规定海域的国家所有权和海域使用权。长期以来，由于我国法律对海域所有权的归属一直不明确，一些沿海地方以及单位和个人错误地认为与之毗邻的海域属于本地方、本单位甚至个人所有，擅自占用、出让、转让、出租海域，无偿使用海域现象十分突出。《海域使用管理法》根据宪法第九条规定自然资源属于国家所有的原则，正式确认了国家对海域的所有权，明确规定："海域属于国家所有，国务院代表国家行使所有权。"（第3条第1款）不仅结束了海域权属关系不明确的状态，而且填补了我国一种重要自然资源和基础生产资料棗海域的所有权制度空白，完善了社会主义公有制。以确立海域的国家所有权为前提，《海域使用管理法》还进一步规定"单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。"（第3条第2款）"单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。"（第33条第2款）通过设立海域使用权制度，实现了所有权和使用权的分离；通过设立海域有偿使用制度，实现了国家所有权的收益权。海域物权法律制度的建立和完善无疑有利于纠正"祖宗海"的错误观念，防止一些单位或者个人随意侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域，从而使国家海域所有权在经济上得到体现，杜绝海域使用中的资源浪费和国有资源性资产流失。

第二，建立和完善海域物权法律制度，将用海行为所产生的民事法律关系纳入法制化轨道，有利于建立长期稳定的海域使用秩序，维护包括渔民在内的海域使用权人的合法权益。

《海域使用管理法》出台前，不少用海者通过不同的渠道取得使用海域的权利，尤其是不少养殖渔民通过承包或租赁的方式获得海域，用海的权利得不到法律保障，并且容易发生用海纠纷。《海域使用管理法》根据物权法的基本原理，专章规定了海域使用权，较为系统地建立了海域使用权的设立、转移、变更、终止、争议处理的规则，从根本上理顺了国家与用海单位、个人之间的权利义务关系，为解决用海纠纷、维护合法权益提供了法律保障，增强了包括渔民在内的各类用海者的投资信心；《海域使用管理法》建立的海域使用权登记制度，可以保证同一海域不重复设立使用权，并通过登记这一物权公示方法，使海域使用权得到有效的法律保护；《海域使用管理法》对各类用海规定了海域使用权的最高年限，赋予各类用海者长期的海域使用权，可以避免用海行为所产生的民事法律关系处于不确定状态，大大减少盲目开发、无度使用的短期行为。海域物权法律制度的建立和完善无疑有利于体现和规范国家作为海域所有权人与海域使用权人之间的关系以及海域使用权人相互间的关系，对抗任何第三人的非法侵犯，可以有效地保护从事养殖业的渔民及其他从事海洋开发的国内外投资者的合法权益。

第三，建立和完善海域物权法律制度，为优化配置海域资源提供了制度保障，有利于实现海洋资源的综合利用和统一管理，促进海域的合理开发和可持续利用，推动包括水产养殖业在内的各类海洋产业的有序发展。

《海域使用管理法》出台前，某些涉及海域的使用问题被分散规定于各行业行政管理法规中。由于政出多门，国家无法对海域使用实行统一管理，海域的各种利用活动之间无法实现协调平衡，造成海洋资源的综合开发利用无法得以保障，阻碍了海洋经济的健康发展。《海域使用管理法》的颁布实施，在立法上实现了海域物权制度的确定和统一，在管理体制上确立了海域权属统一管理的原则，为协调各类用海活动，实现海洋资源的综合开发利用提供了可能。以海洋功能区划为依据，通过海域使用权的统一授予，可以切实保证国家根据经济和社会发展需要，统筹安排各行业用海，协调行业之间用海矛盾，规范海域使用秩序；通过海域使用权的统一登记，可以全面掌握海域使用状况，有利于国家对海域使用进行统筹规划，促进海域的合理开发和可持续利用；在海域资源具有稀缺性、用海主体之间存在竞争性的条件下，通过海域使用权的招标拍卖、转让，将海域确权给开发能力更强的用海者，并促进海域由较小价值用途向较大价值用途的转移，有利于实现海域资源的优化配置，推动各类海洋产业持续、健康、协调发展。

第四，建立和完善海域物权法律制度，有利于清晰各种海洋资源利用法律关系，建立科学完善的自然资源法律调控体系，并进一步完善我国民法的用益物权体系。

海洋资源利用活动的多样性，决定了各种海洋资源利用关系的不同法律性质。海域物权制度的确立，使海域利用的民事关系与其公法上的关系（如国际法上的海洋利用等）相区别，同时也使海域物权法律关系与因海洋资源利用产生的其他物权法律关系（如探矿、采矿、捕捞等）相区别，从而使各种公法上的权力以及私法上的权利相互之间能够得以清晰的分辨，以避免各种权利和利益之间的相互冲突，为海洋资源法律体系的科学设置创造了条件。而我国海域物权制度的确立，与我国现行土地物权制度相配套，已经构成了我国土地和海域所有权、用益物权的完整的物权制度，再加上调整资源利用关系的其他法律制度，共同形成了我国科学、完善的自然资源法律调控体系。

二、准确把握海域物权制度的基本内涵和法律特性

《海域使用管理法》以特别法的形式确立了以国家海域所有权为基础、以海域使用权为核心的海域物权制度。海域物权制度的基本内容是：海域所有权国家专有，海域使用权依法取得、统一登记、合法保护。该法首先明确了海域的所有权归属，将国家作为海域所有权的惟一主体，为规范海域权属管理奠定了制度基础。而作为一项重要的民事权利，国家海域所有权的行使方式必须予以明确。为此，《海域使用管理法》在明确由国务院代表国家行使国家海域所有权的同时，进一步规定由国务院授权省级人民政府规定国务院审批项目用海范围以外的审批权限，即中央、省（自治区、直辖市）、设区的市和县（市）四级政府都享有审批权，并分享海域所有权的财产收益。由于国家不可能以自己的名义使用全部海域，具体利用国家海域的主要是单位和个人，这就要求法律对单位和个人使用海域的权利予以明确的界定，因此《海域使用管理法》根据海域所有权与使用权分离的原则，进一步明确了海域使用权依法取得的原则，并专章规定了海域使用权制度。其中，第3条规定"单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。"第6条规定"国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。"第16、17、19、20条规定了海域使用权的三种取得方式，即申请审批、招标、拍卖。第25条分别规定了包括养殖用海在内的各种项目用海的海域使用权最高期限。第21条规定了海域使用权证书公告制度。第27条规定了海域使用权转移、转让、继承制度。第23、30、31条规定了海域使用权保护制度。

上述规定表明，海域使用权是单位或个人以法定方式取得的对国家所有的特定海域的排他性支配权利。这种排他性的支配权包括对特定海域的占有、使用、收益的权利和一定方式下的处分权利。海域使用权的主体为单位和个人，其客体为作为不动产的特定海域，其内容为对特定海域基于特定目的进行排他性支配的权利。海域使用权与传统的探矿权、采矿权、狩猎权、取水权等特许物权具有根本的不同：海域使用权不是以"对物的采掘"为目的，而是以"对物（特定海域）的占有、使用、收益"为目的。海域使用权是对海域的各种物权利用方式的高度抽象概括，具有派生性、排他性、不完全性、有期限性和公示性五个特征。所谓派生性，是指海域使用权从海域的国家所有权派生而来，是行政机关作为所有者棗国家的代表通过法律规定的程序授予的权利，其设立方式主要是申请审批、招标、拍卖。所谓排他性，是指海域使用权一旦取得，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人包括海洋行政主管部门都不得非法妨碍其权利的正当行使。依据一物一权原则，在特定海域上一旦设立海域使用权，也就不允许再设立另外一个海域使用权或有相同内容的其他类型用益物权。所谓不完全性，是指海域使用权的行使受一定的法定限制，如其设定必须符合海洋功能区划，权利人负有不得擅自改变经批准的海域用途、依法保护和合理使用海域的义务，对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠等。所谓有期限性，是指海域使用权是有期限的，海域使用权最高期限按照用途确定，从15年到50年不等。所谓公示性，是指国家建立海域使用权登记制度，海域使用权的取得、变更、终止由海洋行政主管部门进行登记，颁发海域使用权证书，并向社会公告。因此，海域使用权是派生于国家海域所有权的他物权，依照不动产物权的设立方式设立，具备法定公示方法，具有法定的物权效力，完全符合民法上的典型用益物权的特征。

三、认真总结海域物权制度的实践经验

《海域使用管理法》的颁布施行得到了党和国家领导的高度重视，也得到了国务院和沿海各级地方人民政府的大力支持。两年多来，各级海洋行政主管部门全面履行监督管理海域使用的职责，积极开展海域使用管理工作，大力推行了海域物权制度，取得了良好的实施效果。普法宣传教育不断深入，配套法规制度逐步完善，海洋功能区划体系基本建立，海域使用确权发证取得新进展，海域使用金征收管理得到加强，海域使用执法监察全方位展开。广大用海者也踊跃申办海域使用权证书，依法取得海域使用权的观念已深入人心。11年的海域使用管理实践证明，建立和实施海域物权制度，缓解了长期存在的用海矛盾，根本上扭转了沿海各地在海域使用过程中一度出现的"无序、无度、无偿"局面，促进了海域的合理开发和可持续利用，既维护了国家海域所有权，又有效地保护了从事养殖的渔民及其他从事海洋开发的国内外投资者的合法权益。回顾总结海域物权制度建立和实施以来的实践经验，本人认为在今后的海域使用管理工作中，不管是在海域物权制度的发展完善方面，还是在海域物权制度的具体实施方面，我们仍然必须坚持以下几点原则。

一是坚持以"三个代表"重要思想为指导，切实维护包括渔民在内各类用海者的合法权益。海域物权制度的宗旨之一就是维护国家所有权和海域使用权人的合法权益，不仅保护渔民合法使用海域从事养殖的权利，而且也保护其他用海者的合法权利。海域物权制度为海域使用权人提供了可靠的物权保护方式和手段，无论任何人只要合法取得海域使用权，就可以得到同等的法律保护。海域物权制度的建立和实施体现了沿海地区最广大用海者的意志和利益诉求，是在海洋领域实践"三个代表"重要思想的具体体现。为此，我们应当继续坚定不移地实践"三个代表"重要思想，站在最广大用海者的立场上，从各类海洋产业协调发展的大局出发，依法实施海域物权制度，全面推进海域使用管理，而不能片面强调某一行业的特殊性，只关心某一群体的部分利益。只有这样海域物权制度才能更好地发挥其法律规范作用，才能为广大人民群众所拥护。

二是坚持科学发展观，有力促进海域资源的合理开发和可持续利用。科学发展观的内涵极为丰富，是个重大的理论问题，也是个重大的实践问题。树立和落实科学发展观，必须坚持理论和实际相结合，因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面的工作。海域物权制度的深入实施可以全面统筹、科学规划，充分发挥海洋功能区划的基础性作用，合理安排各行业用海，协调行业之间用海矛盾，规范海域使用秩序。我们应当按照科学发展观的要求不断完善海域物权有关社会公共利益保障方面的规范，切实执行海洋功能区划制度，把好海域使用论证关，依法进行监督检查，努力实现海洋开发利用的协调发展，充分发挥海域的经济、社会和环境生态综合效益。

三是坚持制度创新，不断提高海域使用管理的法制化、规范化水平。海域物权制度是根据我国海洋开发利用的特点以及海洋管理的需要建立的，是《海域使用管理法》的精髓和灵魂。将海域视为不动产，宣布海域国家所有，创设海域使用权，并建立海域权属统一管理和登记制度，是海洋管理方面的一项重大制度创新。实践证明，海域物权制度在规范用海行为、调整海域使用各方当事人之间的法律关系等方面，是切实可行、卓有成效的。当然，我们还应该清醒地认识到，海域使用管理实践已经对现行海域物权制度的完善提出了新的要求，需要从海域使用管理的实际出发，研究新情况，总结新经验，探索新理论，进一步完善海域物权制度。只有坚持制度创新，才能不断完善海域物权制度，不断将海域使用管理工作推向深入。

四是坚持依法行政，努力营造依法用海的良好法制环境。依法行政是政府机关实施行政管理的基本要求，也是实施海域物权法律制度应当遵循的基本原则。今年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。各级海洋行政主管部门要进一步提高认识，增强依法行政的自觉性和责任感，严格依法履行职责，努力做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。在海域使用管理工作中，应当为用海者依法取得海域使用权提供便利，不得故意设置障碍；应当为海域使用权人正当行使权利创造条件，不得随意妨害权利人。只有根据依法行政的基本要求，营造良好的法制环境，海域物权制度的意义和作用才能真正得到发挥。

四、以《物权法》的制定为契机，进一步完善海域物权制度

海域作为重要的自然资源，与土地以及矿产等其他自然资源一样，是国有资产的重要组成部分，是我国经济社会可持续发展的物质基础。我国立法将海域确定为不动产物权的客体，建立海域物权制度，不仅顺应了现代物权法的发展潮流和世界多数沿海国家的立法实践，而且符合我国的国情和海洋管理的实际需要。但是从物权法的角度看，《海域使用管理法》确立的海域物权体系还不完整，海域物权变动规则还不健全，突出体现在现行法律没有明确相邻海域利用权的问题，也没有明确海域使用权转让、抵押的法律规则等。另外，《海域使用管理法》毕竟是一部行政管理法，而海域物权作为一种基本的不动产物权，还应当由民事基本法律进行规范。因此，海域物权制度有待在国家民事立法中明确其法律地位。

目前，《物权法》已列入十届全国人大常委会立法规划。《物权法》作为民法的重要组成部分，涉及我国基本的财产制度和国有资产管理体制，对于确认和保护合法的财产，促进我国经济发展、社会稳定和人民生活安康具有重大意义。《物权法》作为规范财产归属和利用关系的基本法律，应当切实反映我国社会现实状况和已有物权立法的成功经验，系统规定各类物权尤其是对于特别法已经确定并被实践证明是行之有效的重要物权类型。国家海域所有权及海域使用权作为具有法律效力的物权种类，与土地以及其他自然资源所有权以及用益物权一样，是我国物权体系的重要组成部分。土地、海域以及其他自然资源所有权以及用益物权的设定，也关系到我国经济建设的发展、国有资产的法律保护以及我国物权体系的建立和完善等重大问题。因此，《物权法》应当将海域物权纳入民法物权体系，进一步完善海域物权法律制度。如果不予纳入，不仅会造成物权体系的缺漏，而且会导致特别法与物权法的不相衔接和法律冲突，影响法律的正确施行。当前，我们必须从完善民法物权制度、健全我国法律体系的高度出发，积极配合全国人大主持的《物权法》制定工作，深入开展海域物权制度研究，力争在《物权法》中系统规定海域物权。

2004年9月20日