吴学伟

切实维护农民权益，规范提升增减挂钩工作水平

日照市地处山东半岛蓝色经济区和鲁南临海产业带的发展交汇地区，建设用地供需矛盾日益突出。近几年，日照市遵循“以民为本，政府统筹，先易后难，规范推进”的原则，开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作，缓解了用地矛盾，有力推动了城乡统筹发展和新农村建设，充分体现了制度创新的生命力。自2008年以来，日照市共报省政府批复试点项目区51个，面积1221公顷，现已验收13个项目区，验收耕地面积近300公顷。

科学规划，绘制一张蓝图。日照市在充分调研论证农村居民点、工矿废弃地等现状的基础上，认真测算安置农民的生产生活用地需求，在全省率先编制完成市、县（区）两级农村建设用地挖潜利用规划（2006-2020），到2020年，全市拆旧复垦面积可达1.4万公顷。目前，该项规划已被纳入新一轮土地利用总体规划。通过对规划的编制，进一步摸清了挖潜用地底数，确保项目区耕地数量不减、质量不降、建设用地总规模不增加，使城乡用地布局更合理，促进旧村改造特别是增减挂钩试点工作的健康有序开展。

合理谋划，抓好两个“保险”。在开展增减挂钩工作中，“资金哪里来”和“群众怎么看”是首先要面对的问题。日照市的做法是，首先，多元投入。日照市坚持以国土资源部门土地整治专项资金投入为主，农业、水利、交通等部门的涉农资金为辅，共同用于旧村拆迁复垦和新村建设。同时鼓励企业参与挂钩工作，采取村企联合的方式，拓宽资金渠道；鼓励各地积极探索建立资金多元化良性投入循环机制。岚山区小邵家沟项目区就是由村与企业进行合作，目前已投入1500多万元，建设了近百户的二层安置楼房。五莲县将各项涉农工作捆绑来抓，综合推进，把土地整治、农村社区建设、农业综合开发、中小水利建设、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地涉农资金整合起来集中用于挂钩挖潜工作，发挥各项资金的叠加效益和整体效应。其次，群众自愿。建立听证、论证制度。项目立项时，凡涉及村庄改造、合村并点的，如无95%以上的农户同意，一律不予申报。同时，在充分尊重农民意愿、维护农民合法权益的基础上，尽量保持农村的人文和自然景观。目前，日照市增减挂钩项目在安置方式上通过平房安置的约占2/3，其余多采用四层以下楼房安置。

政策引导，坚持三项机制。一是留地安置机制。日照市在挂钩项目立项时，要求安置区的规划充分考虑预留一定面积村级经济发展用地。增减挂钩节余指标优先用于农村住宅、农村基础设施和公共服务设施建设，并留出适当比例用于新型农村社区的长远发展。留出部分园地、林地、菜地，便利居民生活、美化社区环境。二是土地增值收益返还机制。增减挂钩项目区节余的指标用于城镇建新时，实现的土地增值收益全部返还给农村，用于农民住房和社区基础设施配套，最大程度降低农民的购房成本和生活成本。为提高土地收益，市政府规定不低于45%的节余指标用于经营性用地。三是土地权属利益分配机制。凡涉及土地所有权、使用权等权属调整和利益分配的，项目所在地要编制土地权属调整方案，必须取得相关权益人认可并经县级人民政府批准实施，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。权属调整坚持“三个不变”，即社区居民的原集体经济组织成员身份不变，原集体经济组织的债权债务不变，土地承包经营关系不变。

统筹安排，做好四个结合。一是项目区的设置与促进城乡统筹和新农村建设相结合。拆旧区和安置区的选点以居民点整体搬迁、集中连片整理为主。二是与改善农村生产条件相结合。通过对项目区田、水、路、林、村进行综合整治，基本实现了田土平整化、坡地梯田化、林地网格化、灌排设施化，农业综合生产能力大幅度提高。三是与推进农村产业化相结合。旧村拆迁后复垦的耕地仍属原村集体所有，在充分尊重农民意愿的前提下，积极引入农业龙头企业和农业产业化项目，实行耕地规模化经营。东港区下元一村项目区新增农用地面积43公顷，进行规模种植，发展绿色高效农业。各项目区通过发展农业加工业、养殖业和社区服务，农民实现了从单纯依靠土地种植增收向租金保底、务工获薪、经商得利和入股分红等多元化增收转变。四是与改善农民生活条件相结合。在新村建设中，统一规划修建水、电、气、道路、通信、文化休闲等配套基础设施以及公共设施，改善了农村面貌。

规范运作，把好五个关口。一是严把立项关。在挂钩项目选择上，坚持“成熟一个，实施一个”。认真校对建设用地挖潜项目区土地详查图、规划图和影像图，严格审定地类性质，所有项目必须经过集体会审，方可进行立项。二是严把程序关。严格落实“法人制、公告制、招投标制、监理制、合同制”，项目招标时随机抽取专家参加评审，招投标现场由纪检、监察等多家部门参加，项目立项、验收时均通过现场踏勘，确保图、数与现场一致。三是严把台账关。在周转指标管理上，严格按实行台账管理，专账管理、专项核算、封闭运行。在资金管理上，设立了项目资金专账，实行专款专用。规范资金的拨付方式、程序、对象以及使用途径和监督办法，落实违规责任。四是严把监督关。加强对项目的巡查督查，定期对项目实施情况进行督查。建立了挂钩试点工作汇报制度，各乡镇对工作开展情况实行一周一汇报，市、县（区）政府实行了月调度、季通报的督查制度，及时发现项目建设过程中存在的问题，并采取有效解决措施，确保工程质量。五是严把验收关。按照上级有关验收标准对项目区的规划设计、预算、竣工图对道路、排水、耕作层厚度等工程指标逐一验收，倾听当地干部群众的意见，确保建设用地复垦后的耕地能满足当地农业生产需求。

开展土地增减挂钩试点，通过合理的规划和调整，提高了土地的节约集约利用水平。截至目前，全市共使用挂钩节余指标近300公顷，缓解了耕地保护和用地需求的压力。项目的实施，还提高了农村基础设施建设水平，改善了村容村貌，促进了农民生活方式转变。通过盘活存量土地，建立城乡建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的良性循环机制，极大地缩减了土地指标报批与处置时间，有力地保证了一批涉及民生的重大工程及时落地。