我们必须将保护、改善和发挥生态系统的调节功能、支持功能、文化功能与供给功能放在同等重要的地位，不能为了发挥经济功能而损害其他功能

中国环境报记者 曹俊

中国环境与发展国际合作委员会2011年圆桌会议4月27日在山东省青岛市举行，国内外科研院所、政府机构、国际组织等近百名代表就“陆海统筹与海洋可持续发展”的主题进行了探讨。与会代表认为，海洋保护和开发必须坚持以生态系统为基础，陆海统筹、河海一体的基本原则。

海洋生态环境形势严峻

我国目前的海洋生态环境形势不容乐观。“近海富营养化加剧，海洋生态灾害严重。有害赤潮频发，有毒种群不断出现，大规模大型海藻(浒苔)逐年暴发性生长，大规模水母逐年泛滥成灾。”中国科学院院士、国合会海洋课题组中方组长苏纪兰说。

不能不提及的是围填海工程。据苏纪兰介绍，我国围填海经历了晒盐(1949年～20世纪60年代)、农垦(20世纪60年代～70年代)、水产养殖(20世纪80年代～90年代)、港口/工业/城镇发展(20世纪90年代～至今)4个阶段。

近10年来，中国因围填海失去了近50％的湿地；2002年~2007年，湿地消失速度从20平方公里/年增加到134平方公里/年。“围填海的失控，导致了生态服务功能严重受损。”苏纪兰说。

荷兰鹿特丹对待围填海工程的态度无疑值得我们思考。20世纪90年代，鹿特丹港的扩建工程提出了20平方公里围填海的工程规划，与工程规划相应的，是长达6000余页的生态环境影响评估报告。经过近20年的综合论证，这项工程于2008年开始实施，并在邻近海域划出250平方公里的生态保护区，在邻近海岸带修整了750公顷的休闲自然保护区。工程预计将于2013年发挥作用。

“对比荷兰鹿特丹港的扩建工程，我们从中可以汲取的经验就是：海洋保护和开发必须坚持以生态系统为基础，陆海统筹、河海一体的基本原则。”苏纪兰说。

生态系统面临威胁

影响海洋生态系统的因素众多。“渔业开发过度，资源种群再生能力下降；陆源入海污染严重，海洋生态环境持续恶化；流域大型水利工程过热，河口生态环境负面效应凸显；海平面、近海水温持续升高，沿海和近海生态环境面临新的威胁，这些问题都正在考验着我国的海洋生态系统。”苏纪兰说。

中国工程院院士、国合会海洋课题组核心专家唐启升说：“在上世纪70年代之后，过度捕捞的问题已经成为定论，过度捕捞的后果就是渔业资源质量下降，同时也损害了生态系统的服务功能。”

上世纪70年代，唐启升所做的研究发现，气候周期性的变化明显影响了黄海一些生物种群的变化，“当时我们还非常准确地预测到这个世纪初的变化情况，很简单，就是根据气候周期性的波动预计到本世纪初是干旱期，而这几年的情况确实如此。”唐启升说。

“新的研究又证明了另外一点，生态系统存在着周期性的转型。”唐启升说。这个现象在整个北太平洋都存在，如白令海、阿拉斯加等地。

唐启升通过对渤海生态系统生产力10年动态变化的研究发现，难以用传统的控制理论(如上行控制、下行控制、蜂腰控制)清楚地解释渤海生态系统各营养层次生产力的长期变化，“可能存在多因子控制机制，这就导致了海洋生态系统变化机制的复杂性、不确定性，难以预测和管理。”

国合会中方首席顾问、中国工程院院士沈国舫提出：“生态系统是一个整体，森林并非简单的树木，海洋也是一样，有上层的、有底层的生物，由鱼类、贝类、藻类形成的完整的生态系统。这就要求我们必须彻底转变观念，从整体的角度思考问题并制定决策。”

“同时，生态系统的功能是综合的。我们以前强调的生态系统效应往往是经济效益和社会效益，但这些效益是怎么得来的呢？是由生态系统功能发挥得来的。而生态系统的服务功能，国际上认为分4个方面：调节功能、支持功能、供给功能和文化功能。因此，我们必须将保护、改善和发挥生态系统的调节、文化和支持与供给功能放在同等重要的地位，不能为了发挥经济功能而损害其他功能。”沈国舫补充说。

欧盟水框架指令有借鉴意义

为了给中国海洋管理提供参考，世界自然保护联盟海洋部主任、国合会海洋课题组成员卡尔分析了欧盟的水框架指令。水框架指令提出的目标是到2015年达到良好的“生态状态”，新的保护与改善领域包括河流、湖泊、地下水、河口、沿海水域和陆地排水等与水有关的所有领域，“这是流域管理决策与海洋管理决策相结合的一个综合指令，可以为中国海洋管理提供一些思路。”

卡尔认为，欧盟的水框架指令有很多值得中国借鉴之处。“首先是其形成的历史。欧盟有关水的政策与立法经历了25年时间，让不同的成员国走到了一起。中国可以参考，让不同省份携手合作。”

分析这个指令的特征，卡尔认为，它有清晰的管理结构，即根据目标进行管理，且目标很具体，并具有可达成性；它以生态为中心，且框架简明，易于执行。“而从实施上来讲，指令考虑到实施与执行过程的长期性，设置了长期愿景，对中国来说，相当于3个五年规划。”卡尔补充道。

“其中最基本的原则是污染者付费，这和中国是相通的；管理策略及解决办法为：“从山顶到海洋”的海洋管理理念；管理理事会的结构为：邀请流域管理者参加海岸规划理事会。”

对于卡尔提出的思路，中国国家海洋局海洋环境保护司副司长王斌也提出了推动中国海洋管理立法的初步建议。“要尽快制订《海洋基本法》，对中国海洋事务进行通盘考虑，统筹安排维护国家海洋权益、推动海洋经济发展、规范海洋开发秩序、保护海洋生态环境、抵御海洋自然灾害、加强部门协调配合等方面的事务。”王斌说。

王斌认为，要将生态系统管理理念纳入海洋法规立法过程，以维护海洋生态系统服务功能和确保海洋生态安全为立法目标。组织制定《海岸带管理法》、《渤海区域环境管理法》、《海洋环境突发事件应对法》等法规，解决当前海洋开发中面临的一些突出问题。

中国必须为未来制定规划

“现在，对中国来说是一个关键时刻，一个激发未来社会与经济可持续发展的关键时期，中国必须为未来10~20年的海洋和海岸发展制订一套战略性规划。”卡尔说。

对于制订规划的思路，与会者一致认同。沈国舫说：“我国曾在1998年制定了全国生态环境发展纲要，也在各个领域有各种各样的规划，但都缺乏一个统一的、协调的、多方面的、适合现状的综合规划。我们建议国家要在现有的科学认识和行动的基础上，做一个中长期规划。”

加拿大女王大学政策研究学院院长哈瑞森提出了国际海洋管理的趋势，表现在6个方面的转变，即从无数政策文件中彼此矛盾的要求向简明的海洋政策转变，从经济机会优先向海洋环境管理优先转变，从不关联的监测程序向全方位海洋评估转变，从不关联的河流、流域和海洋管理向河流、流域到海洋统筹考虑转变，从多种不关联的指标分析向良好的环境状况目标转变，从不关联的决策向海洋空间管理转变。

“在加拿大，类似的研究叫做‘加拿大健康海洋网络’。在这个项目下，我们发现全世界都是一样的，全世界的大洋都面临着风险或者面临着危险。因此，我们需要非常清楚地进行海洋评估。”哈瑞森说，“而海洋空间管理的概念，中国已经走在了前列。”

从山顶到海洋，这个理念被多名专家引用。“以共同的梦想作为起点来考虑共同的未来，采取从山顶到海洋、从地方到中央的方式，这是一种不同于以往海洋和陆地管理的方式，这与中国朝着生态文明发展的方向是一致的。”加拿大可持续发展国际研究院特邀顾问、国合会外方首席顾问汉森说。

据了解，环境保护部正在编制的《“十二五”近岸海域污染防治规划》已经明确提出，坚持“陆海统筹，河海兼顾”的原则，使近岸海域污染防治与流域水环境保护相衔接、协调，把近岸海域污染防治的要求纳入到流域水污染防治规划中。

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国际海洋生态环境管理的经验与趋势

一、实施生态系统水平的海洋管理和海洋空间规划。海洋空间规划是以生态系统为基础，是调节、管理和保护与海域多重的、积累的和潜在冲突利用相关的海洋环境的战略规划。目前，英国、德国和澳大利亚在全国，欧洲在北海推进海洋空间规划。

二、实施区域环境管理特别法。如《保护波罗的海区域海洋环境的公约》(也称《赫尔辛基公约》)、日本的《濑户内海环境保护特别措施法》、地中海的《巴塞罗那公约》、黑海的《保护黑海免受污染公约》和美国的《海洋与海岸带法》等。

三、建立海洋生态补偿制度。如欧洲生境指令规定，必须要对围填海造成的自然和环境损失进行补偿，并在项目开始前即需提出自然生态补偿计划。

四、海洋环境保护与流域管理的综合协调。从20世纪90年代末起，国际社会为防止陆地活动对海洋环境日益严重的影响，提出“从山顶到海洋”的海洋污染防治策略，强调将海洋综合管理与流域管理衔接和统筹，推行海岸带及海洋空间规划，对跨区域、跨国界海洋污染问题建立区域间协调机制。

国合会海洋课题组政策建议

一、制定国家海洋和海岸带可持续发展战略。

二、设立国家海洋委员会，由国务院副总理担任主任。

三、建立健全海洋管理法律法规体系。

四、实施基于生态系统的海洋综合管理。

五、制定防控流域对海洋负面影响的最优方案。

六、加强长期、科学、陆海一体化的生态环境监测和预测。

七、健全海洋重大污染事件风险预警及应急响应制度。

八、加强海洋意识宣传与建立公众参与制度。