——访国家海洋局第二海洋研究所国家海岛开发与管理研究中心主任王小波

编者按：随着我国第一批开发利用无居民海岛名录的公布以及《无居民海岛使用申请审批试行办法》的印发，我国无居民海岛开发利用申请与审批工作正式启动。如何科学、合理、有效开发利用无居民海岛？如何在开发利用的同时搞好无居民海岛的保护工作等问题成为广大读者关注的焦点，本报记者就此采访了数位海岛方面的专家，就此进行解答。敬请关注。

记者：怎样看待无居民海岛的地位和作用？要做到科学合理开发利用与保护，需要采取什么样的管理方式？

王小波： 根据 《联合国海洋法公约》，一个小小的岛礁可以拥有1550平方公里的领海海域，而一个能维持人类居住和经济生活的岛屿可以拥有43万平方公里的专属经济区及其海域内的一切自然资源，无居民海岛的海洋权益价值突出。不仅如此，散落在广阔海域的无居民海岛是海洋生态系统的重要组成部分，其资源、环境及经济社会活动与周围海域融为一体，是我国经济社会中很特殊的一个区域。

我国海域海岛众多，面积在500平方米以上的无居民海岛就有6500多个，约占全国海岛总数的93.8%，但总面积仅400多平方公里，数量多、面积小，生态系统极其脆弱，且分布零散、资源单一。鉴于无居民海岛是属于国家所有的一类特殊自然资源，任何涉及无居民海岛的保护和开发利用活动都需要有效的管理方式和强有力的管理手段。而地理环境的特殊性决定了无居民海岛需要采取特殊的集中统一管理的模式，不宜分散管理。

记者：为什么要集中统一管理？

王小波：其一，无居民海岛在地理上远离大陆，散落在浩瀚的大海上，交通不便，需要专门的管理手段来进行管理，而多部门分散管理明显成本过高。根据权力和责任相对应的原则，如果在无居民海岛上同时设立土地、林地、草地等使用权制度，那么土地、林地、草地等相关主管部门应当履行相应的监管职能，承担相应的保护责任，这样必然会在面积狭小的无居民海岛上形成多部门管理的状况，不仅造成国家管理成本的加大，也不利于开展海岛保护工作。

其二，我国无居民海岛虽然数量众多，但其面积仅占全国海岛总面积的1％，大多数无居民海岛由裸露的岩礁构成，其价值主要体现在主权意义上。这些散落在海上的小岛基本上不具备可开发的土地资源，也没有成规模的林地、草地等资源，传统的陆域（土地、林业、农业）价值很低，现行的土地、林地、草地及水域管理的法律制度没有延伸到无居民海岛的必要性和现实意义，我国几十年分散管理形成的无居民海岛保护现状也证明了这一点。

其三，长期以来，我国的海岛管理存在着职责交叉、条块分割、权责不清等问题，各管理部门的眼里往往只有部门利益和各自管理的对象，缺乏对海岛生态系统整体性保护意识，导致海岛开发秩序混乱。由于缺乏统一规划，在多头管理之下，在无居民海岛的使用权和承包权管理上，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权，有的根本没有经过批准，还有一些开发项目则由海岛所在的村向个人或集体发包或以租赁的形式开发，许多开发活动是无序的、无度的、无偿的，结果造成海岛生态系统破坏严重，甚至导致海岛灭失。正如有位海洋管理人员说的那样： “交叉管理，大家认为可以管的时候都来管，一旦各管理部门感觉利益不大时，就没人管了，无居民海岛特有的资源就被破坏掉了。”

其四，无居民海岛散落在茫茫大海上，远离大陆，而且比较分散，管理难度很大，需要建立一支专业的管理和技术队伍，配备船舶、飞机等特殊的管理工具，并具备卫星、航空遥感监视监测等技术手段。根据政府行政管理要提高效率、节约成本的原则，无居民海岛的管理应当作为一个整体来加以考虑，建立一种集中统一的管理模式，避免重复建设，节约管理资源，最大限度地维护国家利益。

《海岛保护法》设立了无居民海岛集中统一管理制度，由海洋管理部门统一规划、审批、管理，集中统一管理制度的创立对无居民海岛的开发利用和保护有着重大的积极意义。

记者：既然无居民海岛不宜分散管理，应当实行集中统一管理模式，那么由哪个管理部门来实行集中统一管理是合理而且可行的呢？

王小波： 2008年国务院机构改革中，从“三定”职能设置上，明确要求建立无居民海岛使用集中统一管理制度，并要求国家海洋局“承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任；承担无居民海岛的开发、建设、保护和管理工作……”。《海岛保护法》进一步明确“国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作”。从管理体制上看，目前海域使用管理和海岛管理同归口于各级海洋主管部门，由海洋主管部门统一规划、审批、管理。这样的规定既符合海岛的自身特点，也有利于海岛综合价值的最大发挥。对于无居民海岛来说，海洋主管部门根据《海岛保护法》及国务院 “三定”方案，承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任，避免了在管理力量上的重复建设，有利于提高管理效率，贯彻实施相关法律法规。

目前，国家已建立由国家海洋局及其北海、东海、南海分局和中国各级海监队伍组成的海洋监察管理队伍，并形成了包括海洋卫星、海监飞机、船舶、浮标、岸站等组成的覆盖我国海域的海洋监测网络，还建立了海域海岛巡查制度，已具备无居民海岛集中统一管理所需的海上工作条件、技术手段、工作手段和管理经验。

由此可见，由国家海洋主管部门对无居民海岛的保护和开发利用实施集中统一管理不仅是必要的，也是完全可行的。《海岛保护法》设立的无居民海岛集中统一管理制度，对无居民海岛保护和开发利用活动实施统一规划、审批、管理，有利于降低政府行政成本，有效保护海岛生态系统，制止破坏无居民海岛自然资源和生态系统的行为，保护无居民海岛的国家所有权和使用者的合法权益，促进海岛地区经济社会的可持续发展。