王诗成:关于美国海洋渔业管理的考察报告

来源:王诗成   发布时间:2004-10-14 17:11:07 
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(19925)

经农业部批准,由山东省水产局王仁元局长带队的中国渔政考察组一行6人,应美国商业部国家海洋大气署国家海洋渔业局的邀请,于199241326日对美国海洋渔业管理情况进行了为期两周的考察。

一、考察概况

根据农业部国际合作司与美国国家海洋大气署国家海洋渔业局商定的日程,重点考察了美国国家海洋渔业局总部及其下属东北区渔业办公室、西南区渔业办公室和东北渔业研究中心、东南渔业研究中心,参观了伍兹霍尔海洋研究所、海洋生物研究所、科研调查船、迈阿密大学实验室、育苗室、洛杉矶港务局以及几个大型渔业公司鱼品商场,如麻省格洛斯特法垂海产公司、卡洛海产品市场、迈阿密马丽兹海产公司、山纳特瑞渔业公司商场、洛杉矶山派垂鱼品超级市场等,同时与世界银行农业处探讨了山东渔业开发项目,并与特凯海产有限公司签订了合作捕鱼意向书。整个考察中采取了听、看、座谈的方法,通过考察对美国渔政管理有了基本了解,美方接待单位对我们这次考察比较重视,日程安排周密细致,介绍情况的人员层次较高,态度友好认真,使这次考察达到了预期的目的。

纵观美国政府的渔业管理体制、政策、科研以及水产品贸易市场情况,总的感觉是美国联邦政府非常重视对本国渔业的管理,如在渔业生态环境和濒临灭绝物种的保护以及渔业科研等领域都有许多好的经验值得我们学习和借鉴。但美国也面临着一个世界渔业共同面临的问题,那就是资源不断衰退、生态环境不断恶化的问题。美国的海水养殖尚未全面展开,许多主要近岸水域由于旅游业的需要,划分养殖区的难度非常大。总之,双方在渔业领域的经验有一定的互补性。通过交流,增进了双方间的了解和友谊,同时也宣传了山东,扩大了建设“海上山东”的影响。

二、美国渔业的基本情况

()渔业概况

美国是个海洋大国,西临太平洋,东濒大西洋,海岸线长达22 680千米,海洋渔区762万平方千米,全国水产品产量在600万吨左右,产值在50亿美元以上,其中98%的产量来自海洋捕捞,占世界捕捞量的15%,主要经济水产品有金枪鱼、鳕鱼、鲣鱼、石斑鱼、剑鱼、鲑鱼、鲱鱼、加州鲈、大麻哈鱼、龙虾、牡蛎、海湾扇贝等数百个品种。据1988年联邦政府统计,全国有从事商品生产的渔船92 900艘,273 700渔民,从事游钓业的游船达200多万艘。美国国家海洋渔业局东南渔业研究中心统计,东南区所辖的南大西洋、墨西哥湾和加勒比海从事商品生产的渔船为31 090艘,从事游钓的游船达908 894艘。美国对游钓渔业极为重视,有专门的游钓政策,组织和推动游钓业的发展,全国每年从事娱乐性游钓的达1亿人次。游钓不但可满足民众垂钓娱乐的需要,以唤起民众对渔业资源保护的关注和兴趣,国家还可以从游钓中获取一笔数量可观的管理资金用于渔业资源的管理和增殖。开展游钓还可以带动与游钓相关的行业,如游艇制造、饵料生产、渔具制造、交通、旅游、商业、宾馆等服务行业的发展,国家每年可从游钓消费中获取500亿美元的社会产值。

美国是个高消费的国家,水产品在消费中占有一定的位置。美国现有水产品批发市场2 658家,从业人员l2 835人;水产品加工厂l 913家,加工人员77 170人;水产制罐企业549家。据有关资料统计,美国1990年进口食用水产品.29亿磅(1=0453 6),价值52亿美元,其中对虾的进口数量为5亿磅,价值17亿美元,占食用水产品的32%;扇贝3 984万磅,13亿美;牡蛎1 392万磅,2 600万美元。从中国进口的食用水产品为l55亿磅,价值399亿美元。美国食用水产品的进口l990年比l989年减少了40%左右。从参观的几个水产超级市场和销售门市看,美国水产品种类比较丰富,鲜活水产品的档次比较高,价格也很可观,以迈阿密的山纳特瑞渔业公司商场为例,这个公司商场以鲜活、精加工、小包装为主,柜台零售的扇贝柱699美元/磅,对虾599美元/磅,斑节对虾750美元/磅,虾仁575美元/磅,石斑鱼699美元/磅,大麻哈鱼799美元/磅,剑鱼799美元/磅,鲅鱼l69美元/磅,鲑鱼l99美元/磅,狭鳕299美元/磅,乌贼349美元/磅,人造蟹肉365美元/磅。

美国联邦政府重视渔业资源保护费用的投入,财源主要来自3个方面:第一,联邦政府每年投入渔业部分拨款为7亿美元,其中预算下达给国家鱼类和野生生物局的专款基数为5亿美元;下达给国家海洋渔业局的专款为2亿美元,科研经费l亿美元。第二,征收开发补偿资金,如对在近海开发石油天然气的,按投资利用程度征收渔业补偿费用,现已积存达数十亿美元,这些钱经国会批准,专门用于购买保护地抢救濒危物种。第三,建立保护基金,主要是民间捐款。

()渔业法规

美国的主要渔业法律有4部:《渔业保护和管理法》、《海洋哺乳动物保护法》、《濒临灭绝物种法》、《鱼类和野生生物法》,联邦政府对其渔业法律的制订与修订大致经过了l976年、l978年、l980年和l9824个阶段。在1976年前,日本、前苏联、韩国等国可随意到美国海域捕鱼而不受政府限制,1976年美国虽然宣布了200海里专属经济区,但直到1977年对外国渔船到此捕鱼仍无严格限制。l978年美国联邦政府为了保护本国利益,开始采取渔业保护政策,对其渔业法规进行了补充修订,对外国渔船采取了一系列限制措施。l980年美国为进一步促进本国渔业的发展,对其渔业法又进行了修订,1982年又进行了第三次法规修订,修订后的法规对外国渔船进入其专属经济区捕鱼条件苛刻。l988年后联邦政府规定,凡不在美国建造的渔船一概不准进入美国200海里内从事捕捞活动。由于美国政府采取了一系列措施保护本国渔民利益,使本国的海洋捕捞能力有了很大发展,从目前看,捕捞能力已超过资源的再生能力,沿海主要经济鱼类资源急剧衰退,现美国有一半以上的州发布禁令不再发展捕捞船,但都无济于事,全国海洋捕捞如今已超量50%。近几年,美国学习新西兰的办法,把总捕捞量按规定限额分配到每个船上,颁发允许捕鱼证书,实行定量捕捞。

()管理现状

1.渔业管理体制与执法

美国的海、淡水渔业分别归两个部管,即淡水渔业归联邦内政部国家鱼类和野生生物局管,海洋渔业及部分内陆咸水湖归商业部国家海洋渔业局管。美国的渔业总部设在华盛顿马里兰州银泉,总部设执行主任办公室、政策与计划办公室,下设资源保护与管理、国家渔业事务开发与利用、科学与环境、海洋哺乳动物与濒临灭绝种类管理、海洋动物栖息地恢复与保护等6个处。国家海洋渔业局不直接管生产企业,主要是渔业管理和科研两大任务,其主要职责是管理和保护200海里内的水产资源和主要海洋生物的生活环境,检查各项渔业规划,与海岸防卫队共同组织实施和监督渔业资源的管理,参加海洋生物的国际谈判、签约、发放许可证书,总部在全国沿海派出五大区域性渔业管理办公室和4个渔业研究中心。

美国渔业执法主要分4部分:一是联邦政府渔业总部及五大区域办公室;二是州政府;三是海岸防卫队;四是地方法院。以上4个单位的职责和任务分工明确,互相联系。在海域的管理上,联邦与州政府各有侧重,联邦政府管3 200海里海域,州政府只管3海里以内海域。执法分为海上执法和陆地执法两部分,海上执法由海岸防卫队进行,陆地执法由国家海洋渔业局官员进行,执行海陆处罚的是地方法院。海岸防卫队直属国家交通部,接受美国总统、国务卿和交通部三方领导,其主要职责是保护海上安全,执行各项有关法规,打击走私、贩毒、海盗。防卫队配备监察艇和飞机。防卫队在海上执法一般采用两种形式,一种是防卫队直接开具处罚决定,拘留人员;另一种是由海洋渔业局派执法官员在防卫队船上执法。

2.渔业科研

为有效地保护渔业资源,联邦政府投入大量人力、物力开展科学研究,把资源保护建立在科学的基础上,他们无论是制定某项保护法规、进行某项宏观决策,还是对某个物种环境采取生物工程措施,都要以科学研究为依据,增强可行性,避免盲目性。在机构设置上,国家海洋渔业局分别在东北区的伍兹霍尔、东南区的迈阿密、西南区的拉霍亚、西北区的西雅图设立4个渔业研究中心,每个中心下设28个研究所,形成海洋渔业科研网络。美国的海洋科研力量雄厚,结构合理,研究重点突出。如东北区渔业研究中心,在400人的编制中,行政人员为100人,科研人员为300人,有博士学位的60人,获硕士学位的100人,其他均为学士学位。从我们访问的几个科研机构看,其科研设备都很先进,普遍采用计算机和各种生态模型。全国每年用于海洋渔业科研的经费高达l亿多美元。科研领域极为广阔,具有很强的针对性和超前性,科研门类很齐全,主要研究水质、鱼类资源种群结构、渔业环境生态学以及赤潮防治等,分别从不同角度回答资源保护方面的问题。

3.渔区管理理事会

为了发挥民众参与管理的作用,联邦政府法律规定,在新英格兰的河格斯、中大西洋的多佛、南大西洋的查尔斯顿、墨西哥湾的坦帕、太平洋的波特兰、北太平洋的安克思奇、西太平洋的檀香山、加勒比海的哈多雷设立8个区域性渔业管理理事会,其主要职责是组织制定审议渔业管理规划、法规、措施等管理方案建议书,分配本国和外国渔船年度捕捞量和配额。经商业部或联邦政府批准宣布后具有法律效力,然后由国家海洋渔业局和海岸防卫队组织实施。理事会成员主要由四方代表组成,有联邦和州政府的官员、海岸防卫队官员、科研人员和渔民代表。理事会成员人选由州长提名,商业部长批准任命。理事会的常设机构在各大区域办公室,作为执行理事会日常事务和秘书工作机构,资金由联邦政府提供。美国还注重发挥民间保护组织的作用,据有关资料介绍,佛罗里达州拯救海湾委员会(民间组织)有会员5 000人,主要是居民、大学生和教授,委员会有7名专职人员,包括环保专家和律师,活动经费是当地一名巨富捐献的,每个会员交会费20美元(学生l5美下篇元)。该组织监督一个2万平方千米的海湾的生态环境,呼吁和监督政府对水域污染的治理。由于民间组织施加舆论影响,使有些地方的环境污染和破坏资源的状况引起了政府的重视而得到有效的制止。

三、几点建议

此次赴美,重点是考察联邦政府国家海洋渔业局及其所属机构情况,对州政府渔业管理未能涉及,因此仅就考察的情况结合我国渔业管理实际提出以下几点建议。

()依法管理渔业

由生产型转向管理型,是当今世界渔业发展的必然趋势。从我国的国情出发,目前应抓好以下几方面工作:第一,加强渔业法制建设,尽快形成以渔业法为轴心,其他各类渔业法规相配套的完整的渔业法规体系,为依法兴渔、依法管理渔业奠定基础;第二,国家要着手海洋及海洋渔业管理体制的改革,尽快改变目前海洋与海洋渔业管理机构重叠、政出多门的状况;第三,国家要重视渔业执法队伍建设,要定性、定编,增加渔业执法管理经费,改善、强化管理手段,提高管理水平;第四,改变渔业管理方法,国家对渔业主要实施宏观管理,对其他凡地方能办的则应坚决地把权力放下去。对保留的权限,也要简化手续,更好地为基层渔业服务。

()重视渔业生态保护

目前,我国渔业生态环境日趋恶化,江河湖海污染严重,致使物种资源量在下降,一些水生植物也遭到严重破坏。对此,我们认为,一方面要改变渔业生产长期以来重开发利用、轻保护的短期行为;另一方面国家和省要加强生态保护措施,并尽快做到以下4点:一是严格生态评估,制止人为地破坏生态环境;二是抓紧渔业保护区的建设,抢救和保护濒临灭绝物种;三是制定科学的捕捞量控制办法,保证自然种群的生态平衡;四是加快人工放流增殖步伐,补充物种数量。鉴于渤海污染日趋严重,赤潮频繁发生,建议把渤海的赤潮防治纳入国家计划,尽早实施渤海综合治理和综合开发工程。赋予渔政管理部门对渔业水域的污染处理权,依法加强对渔业水域生态环境的监督管理。

()重视渔业基础科学研究

目前,我国渔业科研力量同美国相比有很大差距,由于经费不足,科研手段落后,研究的领域较狭窄,特别是在对基础科学研究如鱼类和野生动物保护、生态环境保护及超前性的科研项目很少,这种状况与渔业生产的发展不相适应。为此,建议国家和省增加对渔业科研经费的投入,改善科研手段,加强渔业基础科学研究。鉴于美国渔业科技力量比较雄厚,两国间应加强渔业科技交流,采取派出去学习或请进来讲学办班等多种形式、多种渠道培养人才。

()建立地方渔业协会

因地制宜地办好地方性渔民协会,发挥渔民参与管理的作用,增强渔民的法制观念及保护意识和参与管理的责任感,变单纯的部门管理为全社会的管理,变少数人重视保护为多数人重视保护,从而形成具有中国特色的专业管理与群众管理相结合的渔政管理模式。

()扩大出口贸易,引进养殖新品种

美国是一个高消费的国家,对水产品的需求量很大,过去由于中美两国间水产品出口贸易渠道少,我国对美出口的很多水产品如对虾等都是经香港、日本等转口贸易进入美国市场的。为了扩大对美水产品的出口贸易,我们可以充分利用各种渠道和关系,包括通过中国的华侨做对美国水产品出口贸易,全面打开美国的水产品贸易市场。另外,考察中我们发现太平洋牡蛎具有生长周期短、个体大、价值高的特点,适宜我国养殖,为此建议国家做好美国太平洋牡蛎等优良品种的引进工作,优化养殖品种,提高产量,扩大对美国出口的专项品种资源。

()开发滨海游钓业

美国开展游钓业是个一举多得的旅游项目,这方面的经验尽管我们不能照搬,但可以在有条件的海滨城市划定范围,开展游钓业,通过游钓来吸引游客、促进资源的利用和保护。另外,随着对外开放和人民群众生活文化水平的提高,也可有计划地在海滨城市建立鱼和珍稀水生动植物水族馆,在水产贸易市场建立活鱼柜台,既有观赏价值,又有食用价值,以吸引更多的游人关心渔业生态环境保护,达到寓教于乐的目的。

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