2004年7月
海洋综合管理是社会管理的一个组成部分。海洋管理作为一门科学，涵盖内容广泛，包括海洋管理的理论构建，如管理学基础、基本范畴；海洋管理的主体运作，如管理体制、立法与执法管理、海洋政策、决策、海洋功能区划与规划；海洋管理的实施对象，如权益管理、资源管理、环境管理等。
一、海洋管理的基本概念、内容和手段
海洋管理理论是美国在20世纪30年代提出的。1972年，美国颁布了《海岸带管理法》，标志着海岸带综合管理正式成为国家实践。1993年，《世界海岸大会宣言》指出：“海岸带综合管理已被确定为解决海岸区域环境丧失、水质下降、水文循环中的变化、沿岸资源的枯竭、海平面上升等的对策及有效方法以及沿海国家实现可持续发展的一项重要手段。”在阿姆斯特朗和赖纳合作完成的《美国海洋管理》一书中，海洋管理被定义为：“把某一特定空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑。”今天，随着科技特别是高新技术的迅速发展和对海洋开发利用的不断实践，海洋管理的内涵、任务及管理手段有了新的扩展和完善。
(一)海洋管理的概念
海洋管理的概念有狭义和广义之分，狭义上的海洋管理是指国家海洋行政机构对海洋的某一局部区域或某一行业资源开发利用实施的具体的管理活动。广义上的海洋管理是指海洋综合管理，即国家通过各级政府，运用先进的科学技术，对其所属海洋国土的空间、资源、环境和权益等进行的全面统筹协调的管理活动。这一概念包含以下4个方面的内容。
(1)海洋综合管理是海洋管理范畴内的一种类型。它不是对海洋的某一局部区域或某一方面的具体内容的管理，而是立足全部海域的根本和长远的利益，对海洋整体内容全覆盖的统筹协调性质的高层次的管理形式，它是海洋管理的新发展。
(2)海洋综合管理的目标，集中于国家在海洋整体上的系统功效和继续发展、海洋持续开发利用条件的创造。这是局部或行业管理难以达到的目标。
(3)海洋综合管理侧重于全局、整体、宏观和公用条件的建立与实践。它不涉及具体的管理活动，如行业资源开发利用活动的管理等。因此，海洋综合管理所采用的必须是战略、政策、规划、计划、区划、立法与执法、行政协调等宏观控制手段。
(4)国家管辖海域之外的海洋利益的维护和取得，也是海洋综合管理的基本内容。公海区域的空间与矿产资源，是全人类的共同遗产，合理享用是各国的权利，当然也有保护和保全公海区域环境的义务。
(二)海洋综合管理的基本内容
根据有关法律规定和实践，目前，海洋综合管理的基本内容主要包括以下几点。
(1)海洋权益管理。运用法律对我国管辖海域实行有效管理，防止外来力量的侵犯、侵占、损害和破坏，维护海洋权益。
(2)海洋资源管理。通过海洋功能区划和开发规划，指导、推动、约束海岸带、海岛、近海、专属经济区及大陆架等资源的开发利用，以形成合理的产业布局，使海洋经济持续协调发展。
(3)海洋执法监察管理。通过建立适应海洋行政管理工作需要的海洋巡航执法业务体系，全面监视近岸海域，基本控制我国管辖海域内的各类活动及突发事件，及时查处海上违法活动。
(4)海洋科技与调查管理。通过组织海洋科技重大项目，加强海洋基础科学和高新技术研究，建立海洋知识创新体系。搞好军事海洋环境调查和其他海洋战略资源环境调查。积极推进海洋科技产业化进程，大力开展“科技兴海”工作。
(5)海洋环境管理。以保护和改善海洋环境、维护海洋生态平衡为目标，划定近岸海域环境功能区，对海水水质实行分类管理，通过监测与监视规范、标准和法律的贯彻执行，控制陆源、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、海上船舶、海洋倾废等污染源对海洋环境的污染损害以及开发利用活动对海洋环境的有害影响，防止生态环境和生物多样性遭受人类活动的过度损害。
(6)海洋保护区管理。把需要保护的环境、资源和遗迹等对象，连同分布的海域和陆域，依法划为海洋自然保护区。
(7)海洋公益服务管理。海洋公共基础设施和海上活动的公共服务系统，是认识海洋、减灾防灾、保障海上安全的必备条件。建设和管理这类公益事业，也是海洋综合管理的基本任务。
在上述管理内容中，对资源和环境的管理是各国政府职能部门海洋管理的主要内容。对权益的管理则往往借助军事、外交等手段来进行。
(三)海洋综合管理的手段
海洋综合管理，主要有三种管理手段，即法律手段、行政手段和经济手段。
(1)法律手段。与《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)接轨，依法治海，依法管海，最终达到依法振兴海洋事业的目的，是加强海洋综合管理的最基本手段。将符合国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。这样，不仅可以全面地体现国家政策的要求，而且也能为海洋管理的其他手段如行政、经济等手段提供法律依据。
(2)行政手段。所谓行政手段是国家行政主管部门，根据法律的授权和国家行政管理部门的职责分工，在海洋管理中采取的行政行为。它包括行政命令、指示、组织计划、行政干预、协调指导等。其中，协调是各类海洋管理机构的一项基本职能，被广泛地用于调整国内各地区、各部门、各产业之间的关系和开发利用海洋的各种活动。在协调的同时，国家海洋管理部门还可采取行政干预措施，直接干预海洋开发活动和海洋产业的发展，以确保海洋及其资源的合理开发和利用，使各海洋产业及其开发利用活动不仅符合地方和部门的当前利益，而且符合国家的发展目标和长远利益。
(3)经济手段。所谓经济手段是指运用经济措施管理海洋，经济措施分为奖励性、限制性和制裁性三种。例如，为促进新兴海洋产业的发展，国家可采取一些经济优惠措施来扶持；对于需要限制或保护的资源如填海和海沙开采等，国家可加大调控力度，限制开发时间、品种及数量，加大税收和提高海域使用金征收标准等；对违反有关规定或造成损失的，在依法处理的同时，可采取经济措施予以制裁。
二、加强海洋综合管理已成为当今时代潮流
(一)《公约》对推进海洋管理具有划时代的意义
《公约》的生效，开创了人类开发、利用、保护海洋的新纪元。《公约》从1970年12月17日开始酝酿，到1994年11月16日正式生效，经历了24年的漫长岁月。它的诞生，是世界海洋史上的一个重要里程碑，是广大发展中国家经过长期斗争取得的积极成果。它标志着新的国际海洋法律制度的确立和人类和平利用海洋、全面管理海洋新时代的到来。
《公约》与旧的海洋法制度相比，主要有两个特点：
第一次以法律形式明确规定了200海里专属经济区制度，扩大了沿海国家的管辖海域，使35.8%的海域划归沿海国家管辖，与旧的海洋法律规定的区域相比，扩大了10倍左右。首次规定了沿海国有权建立不超过12海里的领海，在该区域内享有主权；规定沿海国有权建立从领海基线量起不超过24海里的毗连区。
国际海底区域(国家管辖范围以外海床和洋底及其底土)及其资源是人类的共同继承财产，由联合国国际海底管理局代表全人类进行管理，由所有国家包括沿海国和内陆国分享，从而打破了海洋霸权主义者对国际海底区域及其资源的垄断。
在《公约》生效的前后几年间，世界各国特别是一些海洋大国，如美国、德国、日本、英国、法国、俄罗斯等纷纷加快了本国的海洋立法步伐，掀起了批准《公约》的热潮。世界海洋形势呈现众多海洋国家相继调整国家发展战略、重新审查各自海洋制度和竞相开发海洋以及争夺海洋岛屿等新的动向。世界海洋形势之所以会出现这一新动向，其根本原因在于利益的驱动。
一是对海洋资源和权益的追求。众所周知，海洋蕴藏着巨大的资源和财富，《公约》所确立的行为规范，实质是对占地球表面71%的海洋归属和管辖进行一次重新调整，是海洋资源和权益的一次再分配。沿海国加入《公约》就意味着有权宣布12海里领海、24海里毗连区和200海里专属经济区，可以实行岛屿制度；群岛国可以实行群岛制度等。这也就意味着他们将获得更多的海洋资源和实际利益。
二是对联合国新机构席位的谋取。联合国国际海底管理局、国际海洋法法庭和大陆架界限委员会，在国际上具有十分重要的作用，拥有广泛的权力，其主席、副主席、理事长、秘书长、国际海洋法法庭法官等职位由选举产生。谋取这其中的席位，都以批准《公约》并参加其活动为前提，而且都有严格的时间限制。如不批准《公约》，将丧失争夺国际海底管理局等机构领导权的机会，国家的主张和利益将不能很好地在国际海洋组织中得到体现。
三是海洋利益的竞争。沿海国家、地区占世界200多个国家、地区的一半以上。由于大洋息息相通，大多数国家彼此相邻或相向，海域界限问题、专属经济区和大陆架问题、国际海底资源开采问题，都直接涉及各国的利益，并与邻国或相向国的利益交织在一起。矛盾的焦点是主权的获得或享有、资源的占有或分享。由于各个国家所处的地理位置不同，按《公约》规定获得的实际利益千差万别，但都与邻国或相向国的海洋利益有关联。因此，一个国家加入《公约》，必将促使周边国家加快批准《公约》的进程，以求从《公约》的法律规定中尽可能多地获取自己国家的利益。
四是解决争端的需求。随着各国开发海洋的举措不断付诸实施，近年来，涉海矛盾日益突出，海洋热点急剧升温。表面看来，《公约》条款不涉及领土归属问题，但《公约》规定的领海、毗连区及专属经济区等制度，都以领土的归属为基准。如果一个岛礁的国家归属问题被确定，该沿海国就可以以此岛礁为基点，由基点连成的领海基线将向外扩展，由领海基线确定的毗连区和专属经济区的范围也相应扩大。因此，岛礁主权纠纷不仅是领土之争、战略要地之争，也是资源之争、权益之争。
《公约》的生效，促进了开发海洋、管理海洋的国际新秩序的建立，同时也加剧了国际海洋权益的斗争和资源的争夺。随着更多的国家批准《公约》，海洋资源的争夺将更加激烈，海洋权益的斗争也将更加复杂。
(二)国际社会海洋管理的发展趋势
自《公约》签署以来，联合国对国际海洋事务越来越重视。1993年第48届联合国大会决议，敦促沿海国把海洋综合管理列入国家发展议程；1997年以来，联合国秘书长每年都向联大作海洋事务报告，其中向1999年联合国大会提交的海洋事务报告指出，海岸带生态系统可以提供的经济价值约为21万亿美元，而陆地生态系统可提供的经济价值约为12万亿美元。由此可见，海洋对全球经济和社会发展具有巨大的潜在价值。
为了依据《公约》协调各国与海洋有关的利益关系，联合国成立了国际海底管理局、国际海洋法法庭、大陆架界限委员会等一系列专门海洋机构，海洋资源管理日趋严格。以渔业资源为例，《公约》签订后，1995年，联合国大会通过《执行(联合国海洋法公约)有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协议》；1995年，联合国粮农组织通过《负责任渔业行为守则》。国际社会通过的一系列有关公海渔业的决议、协定和制度，标志着公海捕鱼进入全面管理和实施强制性措施的时代。上述情况表明，国际海洋事务进入一个新的发展阶段。
与此同时，许多沿海国家不失时机地实施了加强海洋管理的一系列重要举措。具体表现在：
重新确立海洋发展目标，调整国家海洋政策。比较典型的是美国、日本、法国和澳大利亚。1998年，美国总统克林顿发表了“海洋宣言”。美国国会制定的21世纪海洋发展的战略目标是：增强对海洋的认识，推动渔业和其他海洋资源的可持续利用，增加就业机会，促进经济增长，维护国家安全和海上自由，永久保护海洋。这一目标十分注重实用性和指导性。日本提出了以公海为主开发渔业资源、保护近海生物资源、大力开发海洋能资源、建设海上复合式生活空间、有效保护海岸海域综合利用和有效防止海洋污染的政策。法国则提出了海洋资源开发利用活动必须有利于推动沿海地区社会经济发展的政策。1998年，澳大利亚政府专门发布了《澳大利亚海洋政策》，对可持续利用海洋的原则、海洋综合规划与管理、海洋产业、科学与技术、主要行动等5个部分作了详尽的规定。
加强海洋管理机构。美国现任总统布什宣称21世纪是太平洋世纪，成立了负责制定国家海洋发展战略的海洋委员会。美国国会开始考虑进行新一轮国家海洋政策研究。韩国组建了海洋渔业部、成立了海岸警备队，印度尼西亚成立了海洋渔业部，越南成立了海岸警备队，菲律宾、印度、澳大利亚和巴西等沿海国家相继提升海洋管理机构层次，这些机构呈现出由分散管理趋向集中管理的特点。
颁布海洋管理法规，形成海洋管理法规体系。如美国在实施《海岸带管理法》之后，相继修订了《大陆架土地法》和《海洋保护、研究和自然保护区法》，制定了《国家环境政策法》、《国家海洋污染规划法》、《深水港法》、《渔业保护和管理法》等9部法律；韩国形成的海洋管理法律体系包括《海洋开发基本法》、《沿岸管理法》、《共有水面管理法》等12个法律、法规；日本形成了《海岸法》、《共有水面填埋法》、《港湾法》、《沙砾开采法》等13部法律；法国制定了《海岸带整治、保护及开发法》、《海岸公物法》、《海岸带空间计划》等13部法律；澳大利亚联邦和各州颁布了《海洋和水下土地法》、《澳大利亚海洋法》、《海岸带管理法》、《海洋保护法》等32个海洋法律和规范；加拿大颁布了《加拿大海洋法》、《加拿大环境评估法》、《渔业法》、《海运法》等16个相关法律；俄罗斯制定了《管理海域及其资源的制度》、《大陆架法》等相关法律11部；比利时制定了《大陆架勘探与开发法》等5部法律；英国调整海洋资源开发和保护的法律有《海岸保护法》等3部。此外，荷兰制定了《海上污染法》、《大陆架采矿法》，新西兰制定了《资源管理法》、《渔业法》、《自然保护区法》，挪威制定了《在大陆架的海底和下部地层勘探开发王国法令》，马来西亚制定了《海洋石油开采法》。
加强规划和区划，制定海洋管理行动计划。美国、荷兰、斯里兰卡、菲律宾等国分别制定了海洋开发管理规划。这些规划具有长期性、系统性和约束性，并对实施规划出台了强制性措施。墨西哥、法国、韩国、泰国制定了中短期海洋管理实施计划。1995年，澳大利亚实施了《联邦海岸带行动计划》。此外，美国、荷兰和澳大利亚还对海岸带进行了功能区划管理。1999年6月，日本制定了《海洋开发推进计划》。国际社会的一系列动向昭示，从战略高度重视海洋，强化海洋管理，不仅成为当今的时代潮流，而且也是沿海国在海洋世纪抢占先机的最佳选择。
三、我国海洋管理的现状
(一)建立了分级管理的行政体制
20世纪80年代之前，我国海洋管理是以行业管理为主。1964年，国家海洋局成立，最初的职责是统一管理海洋资源调查和海洋公益事业服务，很长一段时间内没有承担海洋行政管理的职责。20世纪80年代以来，国家分级管理海洋的行政体制形成，地方海洋行政管理机构相继建立。目前，地方管理机构形成了三种模式：一是海洋与渔业结合，如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南；二是海洋与土地、地矿结合，如河北、天津、广西；三是专职海洋行政管理机构，地方与国家合并，如上海。应该说，我国海洋管理机构具有半集中的特点，除了海洋行政管理部门以外，其他涉海行业部门也具有管理本行业开发利用海洋活动的职能，如渔业、交通、旅游、石油、矿产、盐业等。
(二)初步构成了海洋管理法规体系框架
维护海洋权益的法律，如《中华人民共和国领海及毗连区法》(以下简称《领海及毗连区法》)、《专属经济区和大陆架法》。
海洋资源开发管理法律、法规，如《海域使用管理法》。此外，还有专项法律、法规，如《渔业法》、《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称《海上交通安全法》)、《中华人民共和国开采海洋石油管理条例》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国旅游管理条例》、《中华人民共和国盐业管理条例》等。
海洋环境保护法律法规，如《海洋环境保护法》以及国务院相应的6个条例。
地方性海洋管理法规和规范性文件。
此外还有海洋自然保护区管理办法、水下文物管理和涉外科研管理方面的规定。
(三)海洋执法队伍初具规模
我国海洋执法主要有中国海监、中国港监、中国渔政、海关、海军、边防、环保7支管理队伍，分别履行职责。海洋监察执法已经形成了国家和地方相结合的执法体系。
(四)开展了区划和规划编制
从1989年开始到1995年，国家和各沿海省编制了小比例尺海洋功能区划。1998年起，开始编制大比例尺海洋功能区划，形成了国家、省、市、县4级区划体系。作为海洋开发利用的依据，海洋功能区划的地位和作用已经被海洋环保法和海域使用法所确认。与此同时，国家和部分省市相继开展了海洋开发利用规划的编制工作。
此外，海洋管理的测量、勘探、评价、论证等技术服务体系逐步完善，海洋天气和灾害性预报等公益服务事业也得到了长足发展。
四、我国海洋管理的机遇与面临的挑战
1996年5月15日，第八届全国人大常委会第19次会议通过决定，批准了《公约》。这是顺应时代潮流、富有远见的正确决策，标志着我国海洋事业全面走向以法治海、面向世界和发展经济的轨道。这既给我国海洋综合管理带来机遇，也使我国海洋综合管理面临着严峻的挑战。面对21世纪，我党和国家领导人越来越重视海洋事业。江泽民同志指出：“我们一定要从战略的高度认识海洋，增强全民族的海洋意识”，“加强海洋资源综合管理，完善海洋法律、法规和海洋管理体系，加快海域使用的法制化进程，强化海洋环境保护和海洋执法监察工作。”朱镕基同志指出：“没有强大的海洋科学事业，没有强大的海洋经济，中国就永远不可能成为真正的强国。”
(一)《公约》的生效为我国海洋开发与管理带来了新的机遇
为我国开发、利用海洋提供了更加广阔的空间。《公约》改变了以往“公海”的概念，规定“公海”是不包括国家领海、专属经济区的全部海域，从而缩小了“公海”的范围，扩大了沿海国家和地区管辖的海域范围。根据《公约》有关规定，我国领海和内海面积为38万平方千米，我国享有主权和管辖权的海域面积大约为300万平方千米，约相当于我国陆地面积的1/3。这是我国的蓝色国土，是一笔巨大的财富，对我国社会主义现代化建设有着十分重要的作用。
为我国加强海洋管理提供了国际法律依据。《公约》的生效，标志着包括内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等内容在内的国际海洋法律制度的基本形成。我国作为缔约国之一，全国人大批准了《公约》，这就意味着我国将在接受该公约的约束下进行海洋综合管理。
为我国作为已登记的深海采矿先驱投资者的利益提供了法律保护。《公约》确定了国际海底区域及其资源是人类共同继承财产的原则，确立了区域勘探开发制度。1991年，我国大洋矿产资源研究开发协会被国际海底管理局筹委会登记为第5个先驱投资者。目前，我国已在太平洋有了15万平方千米的开辟区。
(二)《公约》生效后，我国海洋开发与管理将面临一系列挑战
面临着维护海洋权益、协调资源开发和保护海洋环境的严峻挑战。今后10～20年甚至更长一段时间内，全世界380多处(已解决1/3)海域划界问题将陆续提到日程上来，周边国家海域争端将成为21世纪的一个突出问题。在这种形势下，我国的海洋权益将面临严峻挑战。首先是海域划界的潜在矛盾表面化，划界谈判逐渐提到日程上来；其次是岛礁主权争端尖锐复杂；再次是海洋资源争端突出。我国在黄海、东海、南海等区域，都存在与周边国家油气资源和渔业资源争端问题。
《公约》生效后，我国面临的另一个压力是保护海洋环境和协调资源开发。改革开放以来，我国的海洋事业虽取得了令世人瞩目的成就，但也遇到了其他海洋国家共同面临的问题：大量生物种群面临灭绝的危险；各种废弃物无休止地倾倒；船舶、油田的泄油事故频繁发生。我国的海域自北到南已遭到不同程度的污染和破坏。
另外，海洋是多部门、多产业活动的领域，其丰富的资源吸引着千军万马向海洋进军。许多部门和产业在开发利用海洋及其资源时，往往较多地考虑本部门和本行业的利益，有的甚至为了本单位的当前利益而不惜资源浪费或损害其他部门的利益和国家的长远利益。海洋产业的各自为政，使海上开发纠纷增多、秩序混乱、整体效益不高。
面临着依法行政的挑战。与《公约》接轨，面临着加强海洋立法、完善海洋法律体系、加强海洋法制建设的挑战。法治是人类智慧的结晶，是政治文明的重要标志。美国法律学家埃德加·博登海默说：“法律是人类最伟大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。”这话是有道理的。法律是人民意志的体现，是依照严格的程序制定出来的，多数人的智慧总比一个人的智慧高一些，多数人的判断总比一个人的判断更可靠一些。法律又是人人都必须遵守的行为规范，大家都照着它的规定去做，就能够维持社会的良好秩序和持续发展，避免出现大的震动。所以，法治优于人治，更具有稳定性、连续性和准确性。
目前，我国制定公布的海洋开发、保护、管理等方面的法律法规，绝大部分是专项性的，缺乏能约束各个行业的综合性基本法规。例如，至今还没有出台全国性的海洋法，海洋国土资源开发保护法，海岸带管理法，重要海湾、河口开发保护法以及沿海各省相应的综合性法规等。现有法规也不配套，形不成完整的法规体系。如《海域使用管理法》还只是一个法律框架，法律中一些关键性的操作问题等没有体现，要求由国务院或地方政府另行规定。如第十七条要求省级人民政府制订海域使用申请审批规定、第十八条对地方审批权限由国务院授权、第二十一条海域使用权证书的发放和管理办法由国务院制定、第二十七条海域使用权转让的具体办法由国务院规定、第三十三条海域使用金的缴纳和上缴财政的办法由国务院规定、渔民养殖用海海域使用金的征收办法由国务院规定、第三十六条海域使用金的减免由国务院财政和海洋部门规定。目前，国务院除了只就海域使用审批权限进行授权以外，缺乏相关配套的行政法规。
与《公约》接轨，我国面临着加强海洋执法能力建设、实行依法治海的严峻挑战。健全法制，依法行政，在当前除了要继续加强立法、提高法制质量外，更重要的是改善和加强执法工作。改善和加强对法律实施的监督工作，使已经制定的法律能够切实发挥作用。这方面需要做的事情很多。首要的一点，就是必须树立法律的权威，逐步克服以言代法、以权压法、徇私枉法现象。在我们国家，任何组织和个人都必须在法律范围内活动，不允许有超越法律的特权。目前，我国海洋执法体制建设很不完善，海上执法权力分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环保局、海关、海军等诸多部门。海洋管理各自为政，自成体系，力量分散，形不成合力。强化海洋执法能力，形成统一的、强有力的海上执法力量成为海洋综合管理的一个突出问题。
面临着履行《公约》规定的义务的挑战。我国在享有该公约规定的诸种权利的同时，也要履行所规定的义务，诸如保护海洋环境和资源的义务、准许其他国家在我国管辖海域享有该公约规定的权利的义务和向联合国秘书长交存我国各种海域划界界限的地理坐标和有关图件的义务，以及履行该公约规定的先驱采矿者的义务等。
面临着强化海洋综合管理的挑战。《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》相继实施，为海洋环境和海洋资源的管理奠定了法律基础。然而，实施这两部法律还有很长的路要走。从沿海省份来看，还存在许多制约因素，如海域管理体制不顺，海域管理界限不清，涉海部门之间的关系没理顺；省县两级海域行政区域界线的勘定刚刚起步；填海、围海等海洋工程立项本末倒置；海洋工程与海岸工程概念不清，使海洋环境影响评价工作无法有序开展；海洋污染事故查处权力分散，陆源污染物排海尚未得到有效控制，近岸海域污染加重；海洋监察执法机构不健全，管理手段不强，执法能力差；省级以下地方财政大部分没有把海洋管理事业费列入专项，导致管理经费严重不足。
五、强化海洋综合管理的主要对策
确立海洋管理的战略目标。制定海洋管理战略的目的是加速与国际海洋法接轨，建立中国海洋新秩序，有效地维护我国海洋权益，促进海洋开发和海洋环境保护，壮大海洋经济。
海洋管理的总目标是：通过法律、行政和经济手段，协调海洋资源、海洋空间的开发利用，建立布局合理的海洋产业，大幅度地增加海洋经济产值，提高海洋对社会经济发展的贡献率；严格控制海洋开发利用对海洋自然资源和环境的破坏，维护海洋的自然平衡与生态平衡；依据国际海洋法原则和国家政治利益，维护管辖海域的主权权利。
具体地讲，海洋管理战略目标的实施分三个阶段。第一阶段从现在到2020年，我国顺利实现与《公约》接轨，妥善解决好黄海、东海、南海与周边国家的海域划界问题；建立中国海的新秩序，使海洋综合管理得到强化，由行业分散管理为主向集中统一管理过渡；初步形成比较完整的海洋法律体系；海洋倾废管理系统有效运转；海洋预报预警网络和海洋减灾体系初具规模。第二阶段从2020年到2035年，我国海洋法律制度进一步完善，形成一支强大的海洋执法队伍；海洋环境状况明显改善；海洋预报预警、海洋减灾实现现代化，即我国海洋综合管理达到世界中等国家水平。第三阶段从2035年到21世纪中叶，我国的海洋综合管理达到世界发达国家水平，即海洋法律制度、海洋执法队伍、海洋环境保护均达到世界先进水平。为此应采取以下十大对策。
(一)严格遵循海洋管理的四项原则
和平利用海洋原则。依据《公约》关于共同继承财产、公平分享海洋资源、和平利用海洋、合作开发和保护海洋的基本原则，调整我国的海洋政策，建立海洋综合管理制度，积极参与海洋事务的区域性和全球性合作，为开发利用和保护人类共有的海洋做出贡献。
国家安全权益原则。国家安全利益、国家的海洋权益是与建设海洋强国的总目标紧密相连的。保卫国家安全、维护国家的海洋权益，不仅是海洋管理部门的职责，也是开发利用海洋的每一个部门、每一个产业、每一个海洋工作者的神圣责任。
利益一致原则。海洋是多部门、多产业活动的领域。各有关部门和产业在开发利用海洋及其资源时，要将局部利益及当前利益与国家全局利益和长远利益结合起来，避免对国家的全局利益和长远利益造成损害。
效益统一原则。在进行海洋开发利用时，许多部门和单位往往以获取最大的经济效益为主要目标和出发点，而对社会效益和环境效益重视不够，只重视资源开发，忽视生态环境的保护，造成生态环境的破坏，使资源得不到持续利用。为了大力发展海洋经济、改善人民生活，就要坚持开发与保护相结合的原则，以达到科学地、合理地开发利用海洋及其资源，使社会效益、经济效益和环境效益相统一，以保证海洋经济的健康和持续发展。
(二)完善海洋管理的三大手段
搞好我国的海洋管理，重点要完善法律、行政和经济手段，并把三种手段有机地结合起来。
完善海洋法律手段。要建立与《公约》接轨，又符合我国海洋管理实际的法律法规体系，实施依法治海、依法管海。要将符合国情的发展海洋事业的方针、规划、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。
强化海洋行政管理手段。各级海洋行政主管部门，要根据法律的授权和国家行政管理部门的职责分工，规范海域使用秩序，保护合法用海行为。要按照海洋功能区划、法定权限和程序审批各类用海活动，重大用海工程项目建设必须经过海域使用论证。按照《渔业法》的要求，重视区域性渔业资源的养护和管理，逐步实现限额捕捞，控制和压缩近海海洋捕捞渔船数量。严格执行海洋探矿、采沙采矿许可制度。加强海上执法能力建设，完善海上巡航执法体系，提高执法效率。监控我国管辖海域内的突发事件。加大海域执法力度，及时查处海上各类违法活动。积极开展海上联合执法，逐步建立一支高效、统一的海上执法队伍。
建立有效的海洋管理经济手段。按照市场经济的要求，加快海洋产业结构和布局调整的步伐。要以市场为导向，依靠科技进步，积极鼓励采用高新技术和先进适用技术改造传统海洋产业，带动整个产业结构优化升级。要研究制定积极的引导政策和措施，鼓励和发展新兴海洋产业，使新兴海洋产业成为带动海洋经济快速发展的生力军。建立高技术产业示范基地，推动有潜力的海洋高技术实现跨越式发展，尽快形成规模化、专业化的生产布局。培育多层次的海洋经济市场，完善市场运行机制，形成各具特色的海洋经济资本市场、技术市场、人才市场，为国内外企业进入海洋经济领域创造良好的环境。要按照国际准则和WTO的有关规则，发展培育一批在国际国内两个市场竞争力强的大型海洋企业，形成一批出口创汇拳头产品。
(三)理顺海洋管理体制
就海洋的管理体制而言，新中国成立以来，从中央到地方，都是根据海洋自然资源的属性以行业部门分工管理为主，基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸。
近年来，随着海洋开发力度的加大，海洋综合管理意识逐步加强。国家和一些沿海大省都在机构改革中强化了海洋综合管理的重要地位，并在机构职能上作了明确规定，但总的来看，海洋资源及其开发、保护的管理仍然分散在各个行业部门。我国的海洋管理体制，仍是以行业部门的分散管理为主，综合管理的力量还比较薄弱。笔者认为理顺我国海洋管理体制应分“两步走”。
第一步，由分散管理向集中协调管理过渡，成立国家海洋综合管理机构。国家海洋综合管理部门以发展我国海洋经济为中心，重点任务是制定海洋建设的方针、政策，协调各涉海部门之间的关系，并紧紧围绕“权益、资源、环境和减灾”4个方面开展各项工作，加强对我国管辖海域的综合管理。国家海洋综合管理部门通过制定海洋政策和规划，确定海洋开发的战略目标和发展方向，加强海洋立法，充分发挥其综合调控指导功能，调整海洋开发产业之间的关系，将各产业的当前利益及局部利益与国家的整体利益和长远利益有机地结合起来，引导各产业向国家的战略目标和方向发展，实现海洋经济、社会和环境效益的统一。
为了调动地方用海管海的积极性，国家将一部分海域下放给地方政府管理，建立我国沿海地方管辖海域制度。沿海省、市、县按照“精简、统一、效能”的原则，组建地方海洋主管机构，使其作为政府主管海洋事务的职能部门，从而形成具有中国特色的中央、省、市、县四级海洋集中协调的管理体制。
第二步，由集中协调管理向集中管理过渡。到2020年，国家强化海洋综合管理，逐步形成国家和省(直辖市、自治区)两级集中管理体制。届时，将分散在各涉海部门的海洋管理权统一到国家和省海洋主管部门。这种管理体制有利于强化海洋综合管理功能，能够更加有效地调整开发利用海洋资源的各产业活动之间的关系，使局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益得到高度统一，保持海洋经济持续、快速、健康地发展。
进一步强化海洋执法队伍的建设。我国现有海上执法力量分散，总体上又比较弱，难以适应海洋管理的需要，尤其不适应《公约》生效后综合管理的需要。最近，国务院主要领导对海洋工作做出重要批示：“海域资源和生态环境的保护要加强，管理要统一、有序、有力，各有关部门要职责明确、密切配合。”实现统一管理，达到有序、有力的管理目标，一方面，要理顺海洋执法管理体制，把现有的执法力量的潜力充分发挥出来。理顺体制要坚持中央与地方相结合，充分发挥地方各级政府管海用海的积极性，要坚持综合管理与专业或行业管理相结合、以综合管理为主。另一方面，要增加投入，建立一支机动性好、反应灵活、装备优良的国家统一的海洋执法队伍。在具体做法上可与海洋管理体制改革相适应，分两步走。第一步仍维持目前的行业执法现状，重点放在加强各部门海上执法力量之间的协作和提高执法人员素质上。有条件的沿海省也可效仿广东、山东的做法，将渔业执法与海洋执法合并，一套人马几块牌子，在搞好行业执法的同时肩负起海洋综合管理的重任。第二步，在我国海洋管理体制转向集中管理后，借鉴美国海岸警备队、日本海上保安厅等模式，组建我国多职能的、全国统一的机动性好、反应灵敏、装备优良的海洋执法队伍，全面担负起维护国家海洋权益、保护海洋资源、保护海洋环境、保护海上安全的重任。海洋执法队伍可分为国家和省两级，省管领海内水域，毗连区、大陆架和专属经济区等海域由国家管理。
(四)加强海洋法制建设
近期我国的海洋法制建设，要重点抓好以下三个方面的工作。
对我国已颁布的重要海洋法律法规，如《领海及毗连区法》、《海上交通安全法》等，按照《公约》的有关规定进行必要的审议和修订。同时，加快《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》的配套法规建设。
以《公约》为基础，加强与《公约》接轨的有关立法工作，如制定海洋基本法、制定海洋区域性法规、制定海洋专项性法规和制定地方性法规。当务之急是加速《专属经济区和大陆架法》的出台和《海洋资源勘探开发法》的制定，并做好《海洋法》的起草工作。
加强法制宣传教育。当前要针对国民海洋国土意识和海洋法制观念比较淡薄的状况，加大海洋法律法规的宣传教育力度。国家和沿海省、市、县都要制定普法规划，要利用各种渠道和宣传手段，普及海洋法律法规知识，要通过教育让国家机关、社会团体、企事业单位和全体公民增强海洋法制意识，这是依法治海的重要保证。
(五)保护海洋环境
开发利用海洋，首先要保护海洋，尤其要保护好海洋生态环境，这是保护人类赖以生存和发展的最基本的物质基础，也是促进海洋经济持续发展、造福人类的一项战略任务。为此，要采取如下措施：
(1)广泛开展海洋环境保护宣传教育，强化舆论监督和群众监督。保护海洋环境是全民、全社会的事业，只靠海洋环保部门势单力薄，要调动全社会的积极性。要充分利用各种宣传工具，大力宣传海洋环境保护法规，普及环境科学知识，努力提高全社会的环境意识和法制观念，共同保护和改善海洋生态环境。
(2)加强领导，建立海洋环境保护责任制。沿海各级政府要把海洋环境的保护纳入议事日程，搞好环境监测，把海洋环境的治理纳入经济、社会发展计划中。要实行首长负责制，国家领导人与沿海省份的省长签订责任书，沿海省份的省长和有关地市、大型企业负责人签订责任书，一级抓一级，一级促一级，有目标任务要求，有专人负责，有奖惩制度。
(3)理顺海洋环保体制，加强海洋环境保护的执法监督管理。国家海洋主管部门要承担起领导、组织、协调涉海部门、行业和沿海省(市、区)的海洋环境保护工作。各级海洋环保机构的工作重点是抓海洋污染的防治，颁发海域排污许可证。要赋予行业海上执法部门环境保护监督处理权，以保证海洋法规的有效实施。
(4)加强海洋污染防治，改善海域生态环境。我国近海的污染物80%以上来自陆源，因此，减少陆上污染物排放量是防治污染的关键。要加强对陆源污染物排放量的管理，对“三废”进行综合利用，从根本上减少工业废水的产生量和排放量。海上污染源主要是船舶和石油生产平台。要提高船舶和港口码头防污设备的配备率，重点渔港要建立污水净化示范工程。海上石油平台要配备足够种类和数量的防治设备和器材，控制海上污染源的排放。通过加强海域污染防治以及合理利用海洋自净能力，使海洋生态环境得到根本改善。
(5)建立海岸带自然保护区。海岸带自然保护区是人类为保护和利用海岸自然资源、自然环境而建立起来的特殊区域，这是有效保护海洋自然环境的一项重要措施。各级地方政府要大力支持海岸带自然保护区、国家海岸公园和海岛公园的建设。有关部门要统筹规划、合理布局、科学安排，使海岸带自然保护区发挥其保护自然环境、造福人类的功能。
(6)扩大海洋环境的监测和预报范围。目前，我国已形成的海洋环境污染监测网的监测重点放在近海，而对污染较重的沿岸和海湾监测不够。今后的海洋污染监测和研究的重点应从国情出发，从近海转移到污染比较重的河口、海湾和石油勘探开发海域，为治理陆源污染和海域污染提供准确的数据资料。
(六)防止和减轻海洋灾害
根据“国际减灾10年”的要求和我国自然灾害的具体分布情况，减轻我国海洋自然灾害的总目标是：实行全方位减灾、防灾战略，做到减灾与资源开发、环境保护相结合，减灾与发展繁荣海洋经济相结合，减灾与监测、抗灾救灾相结合，最大限度地减少自然灾害造成的损失，以保障我国海洋经济持续、稳定、协调发展。为此，要采取以下措施：广泛开展防灾减灾宣传教育和知识普及，提高全民的海洋减灾意识，增强国家综合减灾能力；建立健全海洋灾害的监测和预报网络，采用先进技术和装备，提高中央和地方对海洋灾害的立体监测和中、长期预报能力；加强海洋减灾的科学技术研究，搞好重大自然灾害的防治和预报科技攻关；加快沿海重大减灾工程建设，特别是沿海防潮闸坝及护岸工程、沿海防护林带工程以及沿海重要地域综合减灾工程建设；加强海洋开发活动的管理，制止和减少不合理的海洋开发活动引发的自然灾害；建立和健全中央和地方海洋安全综合管理机构和海上搜救中心，最大限度地减少自然灾害造成的损失；加强国际间的海洋减灾交流和协作，建立跨国海洋安全和减灾协调机构，共同抵御重大的海洋自然灾害。
(七)搞好海洋功能区划，实施海域使用许可制度
海洋功能区划是一项重要的海洋基础性工作，它对促进海洋规划和政策的制定、加强海洋综合管理至关重要。目前，我国沿海省、市均有了海洋功能区划，但不够细致。细化现有的海洋功能区划是发挥功能区划作用的当务之急。为此，我国应在现有的海洋功能区划的基础上，制定海洋功能区划的最低指标，使各类功能区划具有相当强的可操作性。具体地讲，一是开发利用区，包括港口区、旅游区、油气区、固体矿产区、养殖区、海洋捕捞区、盐田区、地下卤水开发区、风能区、潮汐能区和其他海洋能区；二是治理保护区，包括增殖区、禁渔区、防护林带、污染防治区、地下水禁采防采区、海岸防侵蚀区和防风暴潮区等；三是自然保护区；四是特殊功能区，包括泄洪区、排污水质混合区、倾废区、军事区等；五是预留区和保留区。
在搞好全国海洋功能区划的同时，要全面实施海洋许可制度。通过海洋许可管理，使各种海洋开发活动，如海洋倾废区和排污区的划定、海洋捕捞、海水增养殖、海洋石油勘探和开发、海岸和海岛重大工程设施建设、港口建设、盐田建设、滩涂围垦、海滨采矿、海洋自然保护区的建设等，纳入法治轨道上来，尤其是对渔业资源等有限海洋资源的利用，更要实施严格意义上的许可制度，并严格配额许可管理。同时，要在全国推广实施海域使用许可管理制度，对使用海域从事生产开发活动的，要坚持许可和有偿使用原则。通过实施海域使用许可管理制度，逐步解决海域功能紊乱、海域资源浪费的问题，彻底改变海洋开发无序、利用无度、使用无偿的“三无”状况。
(八)适时进行海洋划界，解决海域争端
我国在黄海、东海、南海与相邻和相向国家之间，存在着岛屿主权和海洋资源利用等方面的问题。我国应坚持以《公约》确立的法律制度为准绳，通过和平谈判来妥善、公平地解决与周边国家之间的海域划界、海域争端的问题，避免把问题复杂化，更不要使这些问题形成热点，而影响来之不易的和平安定的国际环境。由于这里既有认识上的原因，也有法律上的原因，还有历史上的原因，多种原因交织在一起，因此解决起来需要一定的时间。我们应主动与周边国家进行接触，就有关问题进行正式或非正式磋商，以期找到妥善解决争端的办法。
(九)保护和合理利用近海资源
当前，困扰我国海洋捕捞业发展的突出问题是近海渔业资源严重衰退。对此，国家应采取有力措施，调整近海作业结构，控制捕捞强度的增长。
要严格渔船许可管理，全面整顿捕捞渔船，加大对“三无”渔船清理的力度，颁布严格的“渔船登记管理办法”，对国内超过国家控制功率指标的渔船限期转产，并加倍征收近海增殖保护基金。
要严格执行禁渔、休渔管理规定，压缩定置张网，限制拖网渔船作业区域和时间，严格限制跨区作业，取缔毒、电、炸鱼等违法行为，合理开发利用中上层鱼类资源，逐步实行定额捕捞制度。
要加快近海作业结构调整，坚持拖、流、钓多种工具作业，扩大增殖品种，加快增殖步伐。对濒临绝迹的传统优质经济品种要加快工厂化育苗技术攻关；对重要经济鱼虾越冬场、产卵场，国家要有计划地投放人工鱼礁，为其创造繁殖生长的良好环境。国家应采取得力措施千方百计保护珍贵物种。
要制定优惠政策，鼓励捕捞渔船到远洋渔场和南中国海渔场作业。对在专属经济区范围内作业的渔船，应严格管理，控制数量，并鼓励捕捞渔船转产从事养殖。
要加强渔业执法管理。要依法保护好渔业资源、珍稀濒危水生野生动物资源和渔业生态环境，组织好伏季休渔，维护好正常的渔业生产秩序。
随着《公约》的生效及200海里专属经济区制度的建立，我国已着手同日本、韩国等周边国家就海域划界等问题进行谈判海域划界，我国应开展对专属经济区和大陆架资源的调查，争取我国渔业及早与国际接轨。有关渔业立法步伐要加快，尽快建立起新的海洋渔业秩序。
(十)加强海洋服务体系建设
作为海洋开发与管理支持和保障系统的海洋服务体系，在沿海发达国家已成为一个新兴产业，并由公益性服务向商业性服务转变。目前，我国的海洋服务事业已具备一定条件，但尚未形成完整的体系，还满足不了我国海洋开发活动的需要。为此，应从以下几个方面来加强。
要加强海水养殖病害综合防治体系建设。近几年，海洋水产养殖病害严重，已不同程度地制约了海水养殖事业的发展。要重视养殖病害的防治工作，加快养殖病害综合防治体系建设。尽快建立起沿海省、市、县三级病害综合防治网络。养殖病害的综合防治体系职能包括养殖水域环境监测、养殖病害的综合防治、养殖种苗检疫、养殖饲料检测、养殖药物检测、水产品出口检疫以及技术培养等。
要加强海洋环境监测系统建设。海洋环境监测主要包括海洋环境要素观测和海洋污染监视、监测。为了适应日益增强的海洋开发与管理的需要，海洋环境要素观测要加速岸滨观测站、雷达站、资料浮标站、调查船队、卫星资料地面接收处理系统和航空遥测队伍的建设，更新设备和扩大高新技术的应用范围，建立一个多功能、立体化观测系统。海洋污染监视、监测的重点区域主要是港湾、渔区及自然保护区等，其次是倾废区、赤潮易发区、海洋工程施工区、入海污染源、海上石油开采区等污染事故多发区，对这些区域要进行不定期监视。要加强“海洋环境监视、监测网”建设，逐步形成一个设备精良、技术先进的多方位、全天候的监视、监测系统。
要加强海洋环境预报和灾害预警系统建设。该系统包括海洋环境预报和灾害预警两个支系统。海洋环境预报主要包括海波分析及预报，海流分析及预报和海洋“温、盐、密、声”预报三个方面，海洋灾害预警包括风暴潮预报和警报、海啸警报、海冰分析预报和警报以及海洋灾害性天气预报诸方面内容。另外，还有直接面向生产和海上其他活动的专业预报服务等项目。该系统建设的重点是建立和完善预报机构，形成从中央到地方、从近海到远洋、多部门交叉的海洋环境预报和灾害预警网络，并根据海洋开发需要，不断增加预报项目，提高预报时效和精度，缩短我国与世界先进水平之间的差距。
要加强海洋信息服务系统建设。海洋信息服务是指以海洋资源环境数据、经济统计资料、情报文献和科技档案为主要内容的信息服务。海洋信息服务系统建设的主要任务是：逐步形成包括海洋资源与环境信息、海洋经济和统计信息、海洋文献档案信息、海洋管理法规信息、海洋科技信息、海洋遥感遥测信息、海洋制图和信息产品制作以及海洋信息技术支持等诸多子系统，与我国海洋事业发展相适应的，在信息种类、数量、质量、采集处理能力、服务手段和效率等方面达到一流水平的海洋综合信息服务系统。
要加强海洋通信、导航定位服务系统建设。海洋通信建设的主要任务是：改造和更新现有的技术装备，大力推广使用新技术，继续加强由交通部主管的国家海上公用通信网和由海军及海洋、气象、渔业、海关、公安等部门组建的专用通信网的建设，提高通信、信息传输的能力和效率。海洋导航定位服务系统建设要在现有的海、空导航定位系统以及陆基式高精度定位测量系统的基础上，配装GPS定位系统用户接收设备，形成近、中、远程相结合，低、中、高精度各异，多种类型交互使用的导航定位综合系统，使组网基本覆盖我国管辖海域。
要加强海洋救捞、潜水和水下作业服务系统建设。海洋救助打捞的重点任务是搞好全国救助机构、海区救助协调中心和海域救助分中心三级机构建设，不断完善我国的海上搜寻、打捞、救助的组织体系和加强海空联合搜救作业的技术系统建设；增加和更新海上巡逻艇，增加大型飞机；发展抗风力强的拖航船、救护船，以适应海洋开发建设的需要。潜水服务的重点是健全由常规潜水、饱和潜水、单人常压潜水和无人遥控潜水器组成的联合潜水服务体系。水下作业的重点是研究和开发水下检测技术，发展水下铺管及其配套技术。
要加强海洋测绘服务系统建设。海洋测绘主要包括水深测量、海底地形地貌测量、大地基准测量、海岸地形测量和各种海图的编制。为配合海洋的开发与管理，近期的主要任务是完善海洋大地控制网，建立海洋测绘数据库，完成我国管辖海域的基础图测绘和专题测绘任务。
