执法人员发现的一处海滩采砂点。本版图片均由通讯员路帆摄

这是一场“猫抓老鼠”的“战斗”。
非法采砂船，犹如“耗子”一般，无序、疯狂地偷食海南海砂。盗采海砂破坏海洋环境的现象令人触目惊心——海底被挖出一个个窟窿，岸上沙滩向海里坍塌，海岸线正在缩减后退，海上砂岛被步步蚕食……
虽然海南不断加大打击力度，但海砂存在着巨大的市场需求，在利益驱使下，采砂船屡禁不止，渐成“规模”。
然而，海南对盗挖海砂的围堵却面临诸多尴尬。如何有效打击盗采海砂？如何合理开采利用海砂？这两个问题同时摆在我们面前。
1 狂
盗挖海砂1平方海里30艘船
海口三亚陵水文昌儋州临高等海域成为多发区
10月12日下午，两艘60多米长，千吨级的船只，从广东驶来，进入文昌市铺前镇海域后，抛锚。
不久，船员将船头的巨大抽砂泵丢入海中。顿时，周边海水翻滚。而在海底，海砂随着搅拌，被吸进抽砂管，进入船舱中。混合的海水，再排入大海。速度之快，令人咋舌，不到两个小时就能采满一船，大约1000立方米。
近年来，琼州海峡靠近海口、文昌一带海域，变成采砂者的“天下”，每天采砂船驶入，采满海砂后即返回。而这片海域并非是合法采砂区域。
上述两艘千吨级的采砂船，就在12日当日被中国海监南海总局与中国海监海南省总队联合执法查获。
采砂船船员称，他们来自广东徐闻，每天来文昌海域采砂一次，采满砂后，返回徐闻销售。“没有办理采矿证、海域使用证，也没有海洋环境保护措施。”
一个月前的9月12日清晨，天还未全亮，在靠近洋浦的海域上，也上演了一场“采砂大战”。
凌晨5时，几艘抽砂船从岸边陆续驶向位于洋浦附近的海域，不到1个小时，这里就集中了30艘船。这些抽砂船集中在不到1平方海里的范围内作业。远远就能看见周边海域海水一片浑浊。
靠近一看，采砂船犹如一只庞大的八爪鱼，甲板上配有12根口径约20厘米的抽砂管，每根管接着一台300马力的大型水泵。每艘船12根抽砂管同时伸入海底作业，随着机器轰鸣，不到1个小时就可以采到500立方米海砂。这片海域也并非合法采砂区域。
据悉，从今年7月开始，就有数十艘非法采砂船在此采砂，估计每天有近1万立方米的海砂从这片海域海底抽出。今年八九月，海监部门曾两次在洋浦执法，先后查获58艘次非法采砂船。
中国海监海南省总队副总队长李洪澜说，近年来，海南海域的盗采海砂开始“抬头”，海口、三亚、陵水、文昌、儋州、临高、澄迈等海域多次发现严重盗挖海砂现象。今年以来，中国海监海南省总队共打击盗采海砂7次，抓获非法采砂船只近70艘次。
根据国家规定，在海洋自然保护区、军事用海区、海底电缆管道保护区等区域禁止实施海砂开采用海活动。在可能危及跨海桥梁等涉海工程安全的海域，以及可能对海岸线、海岸防护林带造成侵蚀危害的海域，严格限制海砂开采用海活动。
2 惨
如不制止无居民砂岛或消失
沙滩向海里坍塌，海岸线被侵蚀后退，海底已破烂不堪
在洋浦附近海域，紧靠着二三十艘采砂船的，是一座无居民砂岛。
“如果不制止，不到一年时间，这座砂岛就会消失。”中国海监海南总队执法人员说。
在疯狂、无序的盗挖之下，不仅国家矿产资源损失严重，更会破坏海洋生态环境。
“这样的采砂速度和强度早已超出了环境自身的恢复能力。”中国海监海南总队执法人员告诉记者，海洋环境在一定条件下处于较长期的动态平衡之中，一旦过量开采海砂，会改变自然条件，从而造成环境的失衡和破坏。
在洋浦附近海域，还拥有洋浦港和白马井中心渔港。“儋州白马井、排浦镇很多渔民都在这带海域赶海打鱼或发展养殖业。这些抽砂船非法采砂，搅动海水，破坏海底地貌，已经没法打鱼养殖了。”附近一位渔民诉苦说，他们集中采砂，会导致海底出现一个个大窟窿，改变水动力，会威胁到渔船行驶安全。
“抽取海砂，就像是在陆地上铲掉土壤。没有土壤，作物不能生产，没有海砂，鱼类生产环境也会遭破坏。”有专家表示，盗采海砂对脆弱的海洋环境的打击是毁灭性的，不仅破坏近海海洋生物的生存环境，还对中远期的海洋生态环境产生消极影响，同时对航线具有潜在隐患。
而在临高的博厚镇海域，非法采砂分子为节省成本，直接在离岸不到20米的海域，抛下一个大型水泵，然后用水管连接到岸上，抽取海砂。由于过度盗采近岸海砂，沙滩向海里坍塌，海岸线被侵蚀，正在缩减后退。
据有关专家介绍，在海浪的自然作用下，海洋中的砂石按照一定规律分布在不同区域，这些砂石构成了保护海岸、海堤的天然屏障，无限制地大量开采海砂，将使海岸失去保护。
当地居民告诉记者，这些非法采砂分子，已经在这片海域盗采了两三年，看似平静的海面下，海底已破烂不堪。附近村民都不敢让小孩到这里玩耍游泳，害怕陷入海底的窟窿中。而且，以后村民想养鱼，肯定也不行了。
3 狡
大多是“惯犯”大多是“三无”船只
盗砂或用于填海，或用于建材，已形成完整海砂产业链
“有些就是老面孔。”中国海监海南总队海洋执法处副调研员林明峰参加过多次执法行动。他说，10月12日在文昌抓获的两艘非法采砂船是“惯犯”，载砂1000立方米的船8月落网1次，载砂800立方米的船今年落网两次。
9月12日在洋浦附近海域抓获的30艘非法采砂船，也有将近一半是第二次落网。
屡抓屡犯，主要原因是利益驱使。
随着经济发展，用砂市场需求量大增，一是用于填海，一是用于建材。如今河矿资源日益减少，而且国家正逐步限制对河道及土地采掘挖砂的开采。近年来，海砂在城市建设上使用十分广泛，海砂开采、加工、运输、销售已经形成完整的海砂经济产业链条。
目前，在海南海域非法开采海砂的船只，海口、文昌一带的琼州海峡的大部分是来自省外的船只，挖采海砂后运往省外；而在儋州、临高等市县海域的非法采砂船，有些是外省来琼船只，有些是本地企业雇用的外地船只，也有些是本地“三无”船只。
根据海监在海口、文昌海域破获的案件看，盗挖海砂的船只主要来自广东，他们在海南采砂后，运回广东砂场，清洗后作为建材销售。这些船只，2个小时就可以采满一船海砂，每一两天一个航次，一船可装800立方米到1000立方米海砂，利润颇为丰厚。
而在洋浦附近的海域抓获的非法采砂船所采获的海砂，主要是用于工地填海。据办案人员审讯发现，这些船只大部分是来自广西、广东的“三无”船只，吨位四五百吨，不到1小时就可以抽满一船海砂，约500立方米，每天作业4个航次，约可采2000立方米海砂，虽然单价便宜，但获得的利润也不少。
非法盗砂者认为被抓就是“罚款了事”，也是屡抓屡犯的一大原因。
由于船只登记管理归属于海事或渔政部门，海监在执法时，时常无法确认非法采砂船的所属公司、船员身份。记者了解到，部分被处罚的船只，真正的老板并不出面，而是由他人或企业员工代理缴纳，作为证据进行登记保全，船只扣押时限也只有7天，7天之后必须放船。海监部门没有权限对船只和幕后老板进一步追查。
据悉，查处非法开采海砂适用的法律条文多种多样，执法人员在处罚时定性意见不一，容易造成混乱。
“目前，海南对盗采海砂的行政处罚根据的是《海南省海洋环境保护规定》。非法采挖海砂，处1万元以上5万元以下的罚款；多次违法的，处5万元以上20万元以下的罚款。”中国海监海南省总队海洋执法处处长文力说，而对采砂船则没有规定相应的强制措施，海监将采砂船作为证据进行登记保全，时限也只是7天。
目前，海南针对海砂的处罚主要是行政处罚。
“河北有人因非法盗采海砂而获刑10年。”文力说，海南也一样，如果达到入刑条件，将会移交司法部门，追求其刑事责任。
不过，中国海洋大学法政学院教授刘惠荣等法律界人士认为，盗采海砂以非法采矿罪入刑，针对的是海砂的资源属性，但盗采海砂带来的更大危害是破坏海洋生态，后果严重，且难以恢复。政府应该从破坏生态这一属性，出台专门的法律，加大处罚力度。
4 困
看着海砂被运走执法部门却无能为力
管理多头、职权分散，市县海监执法设备落后
执法人员眼睁睁地看着一车车海砂从海边运出，却无能为力。这是记者随同海监进行执法看到的一幕。
7月，海监部门对临高博厚海域5家非法采砂窝点进行打击，然而非法采砂船停止作业后，执法人员只能看着一车车海砂运出。8月，海监部门再次对该海域的非法采砂窝点进行打击，最终2个窝点被端，但另3个窝点因为当时没有作业，侥幸躲过打击。
虽然目前海南打击非法盗采海砂工作主要是海监部门执行，但是盗采海砂，却涉及到人、船、盗采、运输、销售等环节，各环节应有相应的管理部门。
“人员违法由公安边防侦查，船只管理归海事或渔政管理，盗采行为归海监部门，运输归交警部门，销售又归工商部门。此外，涉及的采矿权、海域使用权又分属于国土部门和海洋部门。”业内人士介绍，盗采海砂是一个产业链，而政府部门管理多头、职权分散，造成执法难度大。
“在执法取证中，海监部门执法人员只能对正在非法盗挖海砂的船只进行处罚，对空驶、停泊的船只无权处罚。”文力说。
而市县一级的海监队伍建设薄弱也造成执法困境。“我们发现了盗采海砂现象，但根本没法执法。”海监临高县大队队长王福海说，海监临高大队至今没有一艘执法艇，执法只能调用渔政船，甚至租用渔船。
据了解，除海口、三亚等少数市县拥有执法快艇，大多数市县缺少必备的执法设备。因此，许多市县在发现盗采海砂的现象后，均是上报给海监海南总队。这就弱化了情报线索搜集，而且使得执法缺少灵活性。
执法人员介绍，由于采砂船多在夜间作业，而且采砂地点经常变换，存在着较强的时间隐蔽性和区域不确定性。
“不仅设备落后，基层执法队伍建设也不稳定，很多基层执法人员的工资只有1000元。”文力介绍，除了海口、三亚、澄迈等少数市县，大部分市县海监部门属于“自筹”单位，没有财政拨款，人员工资和工作经费依靠政府在其执法后罚款的部分返还。
有专家担心，如果不解决基层海监人员的编制和工资待遇问题，“很可能促使基层海监部门为解决本单位人员工资和工作经费问题，只注重罚款，而不真正想办法杜绝或预防。比如，哪个市县海监工作做得很好，清除了非法采砂船。但是他们收不到罚款，因此执法人员发不出工资。那就是莫大的尴尬和讽刺。”
5解
科学设置门槛
疏导合法开采严密围堵盗挖
虽然海砂需求大，但目前海南没有一个规范、合法的海砂采挖点。原因是，以往海砂开采的审批权在国家相关部委，此外，海砂开采属海洋工程建设项目，开采海砂还需进行海洋环境影响评价。由于过去海南对海砂的需求量不大，并且审批手续严格、复杂，没有审批通过采砂点。
开采海域使用权或拍卖
作为基础建设的重要资源之一，海砂需要规范、合理、合法开发利用。今年，国家海洋局印发了《关于在全国推行招拍挂出让海砂开采海域使用权的通告》，海砂开采海域使用权由沿海省（区、市）海洋行政主管部门以拍卖挂牌等市场化方式依法出让。目前，海南正在做海砂开采海域使用权拍卖挂牌的前期选址、环评、认证等工作，预计明年可以进入市场依法出让。
“届时，海砂的开采，就能在不影响海洋生态环境下，实现合理化、规范化、合法化开采，有效缓解市场供给不平衡的矛盾，也就在一定程度上预防海砂的无序盗采。”中国海监海南省总队副总队长李洪澜说。
编制海砂开发总体规划
海南大学海洋学院教授张本认为，基于对海砂的巨大需求以及近岸海域采砂所产生的大量环境问题，有必要加快近岸海砂资源开发的管理，严格执行海域使用论证制度和海砂开采海洋环境监测制度。鼓励和引导发展深海海砂开采技术，促进海砂开采向远海区域发展。海南可以编制海砂开发总体规划，划定开采区、限制区、禁止区等，例如红树林、珊瑚、海洋渔业繁育等保护区就不能开采。
海上查陆上堵市场封
管好海砂，还要堵疏相结合。李洪澜建议，海南应该从海砂源头开采到市场销售均要规范化，由政府组织相关部门联合执法，采取“海上查、陆上堵、市场封”等措施。比如，对过往或停泊在海域境内的砂船逐船调查，到卸货码头对采砂船盗采量、人员取证，同时加大对沙场的监管力度，拒收非法盗采的海砂。
规范建筑行业海砂使用
用于建筑行业的海砂使用也亟需规范。中冶集团建筑研究总院专家洪乃丰表示，海砂中含有氯盐，能引起混凝土中钢筋腐蚀，破坏建筑物，如果不规范海砂淡化标准，容易导致“海砂屋”后果。
记者了解到，目前海南洋浦、文昌、临高等地已经有部分砂场，开始销售海砂用于建筑行业，或与河沙参杂使用、或经过简单淡化即销售……查看全文：http://ocean.china.com.cn/2013-10/24/content_30387598.htm