沿海滩涂是我国海洋开发管理的重要空间资源。目前，我国滩涂开发利用在实际工作中还存在一些困难，由于我国现行法律没有明确滩涂的法律性质及其具体的地理范围，所以在适用法律上存在冲突。在滩涂管理实践中，部门职能交叉，职责不清。研讨滩涂法律性质，明确滩涂开发利用的适格主体，有利于保护和可持续高效利用滩涂资源。
■ 赵骞
沿海滩涂是一种重要的空间资源，我国沿海滩涂面积广大。当前，我国沿海滩涂的开发利用（尤其是滩涂围垦）强度不断增加，开发管理秩序存在一定程度的混乱，不利于滩涂资源的合理利用。依据我国现行法律，还很难确定沿海滩涂应当属于土地还是海域，亟待明确滩涂的法律性质及其具体范围，以便适用或建立相应的法律制度。
部门职能交叉 适用法律冲突
沿海滩涂是海岸带的重要组成部分，也是当前及今后沿海开发的重点区域。但实践中，我国沿海滩涂管理至少涉及农业部、国家海洋局等6个部门，职能存在交叉，权责不清。
而在沿海地区，我国的现行管理体制明确地将滩涂开发管理职能授予地方政府。沿海11个省级地方政府设置了专门的滩涂管理机构，以负责滩涂的开发与管理。我国省级政府的滩涂管理可以分为三类：一是水利管理部门负责滩涂管理，大部分的沿海地方政府都采取了这种管理体制；二是农业管理部门负责的滩涂管理（江苏省的滩涂管理机构）。三是海洋管理部门与水利管理部门双重负责的滩涂管理体制（上海市的滩涂管理机构）。滩涂机构的管理职责主要为调查评价滩涂资源，编制滩涂发展战略和规划，指导滩涂资源的开发利用等。
在滩涂管理上，中央和地方均存在职能交叉，权责不清，滩涂的综合开发管理和可持续高效利用存在困境。造成这些问题的一个重要原因是，我国现行法律没有明确滩涂的法律性质及其具体的地理范围，在适用法律上存在冲突。
属“土”观点VS属“海”观点
我国现行法律法规对滩涂开发管理的相关规定不一致，导致滩涂法律性质不明，这尤其表现为滩涂应属于土地还是海域的争论。
1.认为滩涂应归属于土地的主要理由
一种意见认为滩涂应当属于土地，应适用我国土地管理的相关法律法规。该观点认为，我国《海域使用管理法》第3条的规定，海域属于国家所有，但我国宪法和其他法律规定，滩涂还可以归集体所有。如《宪法》第9条明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属国家所有即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”《民法通则》第74条规定，劳动群众集体组织的财产包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。《物权法》第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”《土地管理法实施条例》第2条第4项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、滩涂及其他土地，属于全民所有即国家所有。该观点认为，从上述规定看，在我国宪法、民法以及土地管理法中，已经把滩涂作为土地的一种形态，滩涂存在国家和集体所有两种形式。
2.认为沿海滩涂应当属于海域的主要理由
另一种意见认为，海岸线应为平均大潮高潮线，“潮上带滩涂、湖滩、河滩可按照有关规定，纳入有关部门的管理，但潮间带滩涂，亦即高潮线以下的滩涂应纳入海域统一管理。在传统民法上，潮间带滩涂属于海洋的一部分而不属于土地。罗马法的著名法典《法学总论》的第二卷第一篇“物的分类”上明确写道：“海岸延伸到冬季最高潮所达到的极限”，同时认为“依据自然法而为公众所共有的物，有空气、水流、海洋，因而也包括海岸。”这种传统民法对海洋与土地的划分标准，延续到当代亦无多少变化。事实上，以平均大潮高潮线作为海岸线的国家大多将潮间带滩涂归属于海域。
坚持沿海滩涂应属于海域的观点还提出了一项依据：我国有关法律法规将“滩涂”与“土地”并列，滩涂并未被包含在土地范围之内；相反滩涂和土地是两种各自独立的资源类型。如《中华人民共和国军事设施保护法》第12条规定：军事禁区、军事管理区范围的划定或者扩大，需要征用土地、林地、草原、水面、滩涂的，依照有关法律、法规的规定办理。”《中华人民共和国公路法》第28条规定：“公路建设需要使用国有荒山、荒地或者需要在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的，依照有关法律、行政法规的规定办理后，任何单位和个人不得阻挠或者非法收取费用。”很显然，这些法律法规都将滩涂和土地并列了。《土地管理法》也已将确认林地、草原、滩涂养殖海域的使用权和管理权排除在管辖范围之外。2004年修订的《土地管理法》第11条规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”
3.滩涂属于土地或海域的不同法律效果
这两种意见有着各自的主张，根源在于没有一个确定的法律依据。滩涂归属于海域还是土地会产生不同的法律效果。如果滩涂属于海域，其法律效果是：（1）滩涂所有权属于国家；（2）利用滩涂的单位或个人可拥有的权利，限于对滩涂的使用权；（3）滩涂使用权的设立、移转、消灭等，须在海洋行政主管部门登记；（4）滩涂按海洋管理区划予以管制；（5）对滩涂使用的行政管理等，由海洋行政管理部门负责。
如果滩涂属于土地，其法律效果是：（1）滩
涂所有权既可以属于国家，也可以属于农民集体；
（2）滩涂利用者可拥有的权利，即可以是所有权也可以是使用权；（3）滩涂所有权和使用权的归属，以及滩涂使用权的设立、移转、消灭等，均需在土地管理部门做不动产登记；（4）滩涂按农用地、建设用地和未利用地的划分实行用途管制；（5）对滩涂使用的行政管理等，由土地管理部门负责。
沿海滩涂应定性为海域
客观分析，我国在对滩涂的性质的立法上存在矛盾。但解决该项争议并不能根据后法优于前法，特别法优于普通法的原理。在我国滩涂管理的实践中，存在着管理部门多，职能交叉问题。因而，综合开发利用滩涂资源应从我国的实际需要来解决问题。从这一角度看，我们认为沿海滩涂定性为海域更有利于自然资源的开发利用和管理，更有利于海洋生态环境保护，并与我国的部分管理实践是相符合的。
1.在自然属性上沿海滩涂与海洋密不可分
滩涂为最高高潮线至最低低潮线的地带。滩涂的范围应包括潮上带、潮间带和潮下带。就滩涂的地理位置而言，处于海洋与陆地的相互作用的过渡地带，既有陆地向海洋的扩张，也有海洋对陆地的侵蚀。因此，滩涂所处的地理位置，实际上和海岸带的地理位置有重叠。海岸带包括海水运动对于海岸作用的最上限及其邻近的陆地，以及海水对于潮下带岸坡剖面冲淤变化所影响的范围。由3个基本单元组成：（1）海岸。平均高潮线上的沿岸陆地部分，通常称潮上带；（2）潮间带：介于平均高潮线与平均低潮线之间；（3）水下坡岸。平均低潮线下的浅水部分，一般称潮下带。此外，海岸带还包括河口和港湾。1980年中国在进行首次海岸带调查时，规定调查范围为：由海岸线向陆方向延伸10公里左右，向海至水深10米～15米等深线；在河口地区，向陆延伸至潮区界，向海方向延至浑水线或淡水舌。
2.依据相关国家标准和行业标准，沿海滩涂应属于海域
相关国家标准、行业标准一致认为海岸线是平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线，潮间带和潮下带的滩涂应归属于海域。
我国对滩涂的性质上立法是矛盾的，国务院法制办表示依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与“海域”的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。相关的行业标准则认为海岸线为平均大潮高潮线，海岸线（平均大潮高潮线）向海一侧的沿海滩涂被视为海域。
3.沿海滩涂纳入海域管理有利于资源环境保护
滩涂归属要从现实的国家需要和利益最大化进行考量。海洋主管部门承担规范管辖海域使用秩序的责任，监督陆源污染物排海、海洋生物多样性和海洋生态环境保护，应是滩涂开发与治理的主体。海洋主管部门应积极推动地方滩涂试点，着手调查摸清滩涂自然和使用情况。波浪、潮汐和海流是作用于滩涂最主要的动力因素，海洋主管部门设有监测站，便于获取海洋、潮汐和波浪的详细资料信息，为滩涂的开发治理和政策的制定提供量化指标。
在围填海指标以及国家对农用地转非农用地的严格限制下，建设用地的需求与供给之间出现了很大的缺口，部分地方政府把希望寄托在滩涂围垦上。对滩涂围垦有时甚至无所顾忌。滩涂历来被认为是土地的后备储蓄资源，滩涂所处的地带往往是经济发达区域，经济开发需要大量的建设用地。对滩涂进行围垦成为滩涂最重要的开发方式，也成为了获取大面积的建设用地最有效最直接的方式。将滩涂划归海域，有利于国家滩涂资源的保护，避免地方政府以经济利益为驱动盲目围垦滩涂。
海岸带的形态性质对于开发海洋资源和滩涂资源有着重要的影响。滩涂实际上包容于海岸带中，是相互联系不可分割的整体。欧美等国家在滩涂的规划和管理上具有许多先进经验，其中海岸带综合管理是比较成熟和先进的管理理念。如美国设立国家海洋与大气管理局统管海岸带事务，开展海岸带的综合开发管理，保护、恢复和管理沿海的海洋资源。
基于国内滩涂使用与支配现状的历史成因，沿海各省滩涂应由多部门管理逐步过渡到由海洋部门管理，实现滩涂资源的保护和滩涂开发管理的持续性……查看全文：http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20131021/65598.shtml