国土空间规划中陆海统筹的内在逻辑和深化方向—基于复合系统论视角

来源:海洋知圈   发布时间:2021-07-28 10:15:02 

摘要:陆海统筹是海岸带地区国土空间规划编制的基本原则。在海岸带空间开发与保护中,人地(海)关系、区域空间关系、陆海关系相互交织、相互融合,具有显著的复合系统特征。基于陆海之间物质、能量、信息与要素的流动特征,构建了包含人地(海)关系、区域空间关系、陆海关系的海岸带复合系统,并将陆海统筹的实现转化为海岸带复合系统的协调过程。

研究表明:海岸带复合系统协调受复合系统与外界之间、各个子系统之间物质、能量、信息与要素流动过程的影响深刻。因而,海岸带复合系统协调的关键在于系统结构与功能完善、系统空间位置调整和系统输出内容管控三个方面。在此基础上,进一步提出国土空间规划中深化陆海统筹的策略。





1 引言

海岸带地区以占全国13.4%的国土承载了40%以上的人口,完成了约55%的国民生产总值,在国家经济社会发展中占有重要地位。不过,伴随着几十年的快速发展,资源短缺、生态退化、环境污染、海洋经济发展总体比较滞后等问题日益突出,对海岸带空间治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。新一轮机构改革和国土空间规划体系重构实现了空间规划“多规合一”和“陆海合一”,但陆海长期分割治理带来的弊端在短期内仍难以根除。因此,如何在国土空间规划中进一步深化陆海统筹理念,进而以空间规划统领海岸带地区各项空间利用任务是海岸带综合管理的重要内容,也是实现海岸带地区高质量发展的必然路径。

在中国,陆海统筹最早于2004年提出,由最初的陆海经济协同互动发展逐步演化为生态、环境、经济、资源、交通、防灾、文化、权益等多维度的综合协调。目前,关于陆海统筹的研究多聚焦于陆海统筹战略与政策、陆源污染治理、陆海经济协调发展以及空间规划等几个视角。不同视角关于陆海统筹研究的对象、范围、内容等存在一定差异,如战略与政策视角主要关注陆海空间在生态环境、经济、资源、交通、空间布局、文化、国家安全等层面的协同,涉及领域最广泛,其研究对象范围向外可拓展到大陆架、专属经济区和权益海岛,向内可延伸至以入海河流为纽带的内陆地区;国土空间规划虽然要考虑全球化与流域的影响,但最终要回归合理安排国土开发保护活动的出发点,研究对象范围一般是沿海省或市(县)的行政管辖区域。此外,战略与政策视角或者陆源污染治理、陆海经济协调发展等单一视角的研究一般只关注陆地和海洋在某一领域的纵向联系,而空间规划还要关注开发与保护之间以及不同空间利用功能之间的横向关系,包括人地(海)关系协调和区域空间利用功能协调。

国外虽没有明确提出“陆海统筹”的概念,但在海岸带管理与海洋空间规划中常把陆海一体化作为基本要求,并引起诸多学者的关注和探讨,如:在空间治理理念层面,深刻认识陆海过渡区的发展潜力与存在问题,实行陆海综合管理、基于生态系统的管理和陆海一体的保护规划三种协同治理方式;在规划路径方面,明确陆地和海洋在动植物多样性、濒危与珍稀物种、生物栖息地等不同发展目标的优先次序,把海洋发展目标作为优先考虑因素;从利益协调方面,重视不同边界之间的协调,明确不同主体的利益范围,完善相关协调政策,并推进地方政府参与规划决策,保障其经济发展的权益;从政策实施方面,加强跨部门、跨领域的合作,推进空间治理体系变革,并适时调整相关法律

总之,国内国土空间规划中陆海统筹的相关研究多是针对具体城市的规划实践,而国外研究主要集中于现行空间规划或法律框架下的政策探讨,缺少对自然过程与人类活动影响下人地(海)相互作用、区域空间相互作用与陆海相互作用的综合分析,难以阐释陆海统筹的内在机制。基于此,在新一轮国土空间规划编制之际,本文从系统论的视角出发,构建海岸带复合系统,并从系统协调的视角探索海岸带国土开发与保护中陆海空间相互作用规律及其协调机制,进而提出陆海统筹的深化路径,以期为沿海地区国土空间规划编制提供参考。


2 国土空间规划中陆海统筹的理论探索:
系统论的引入

自然资源部的组建使陆海统筹理念得以在统一的行政机构下推进实施,不过,当前各级规划实践中落实陆海统筹仍缺少足够的理论支撑。因而,厘清陆海统筹的内在逻辑,并结合规划改革相关政策要求明确其深化方向具有迫切的现实意义。因此,本文引入复合系统理论,以此为工具阐释国土空间规划中陆海统筹的实现机制,以期为陆海统筹的深化提供理论支撑。

2.1 国土空间规划的变革——陆海统筹

在过去,中国建立了包含主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区划、海岛保护规划等陆海多规并存的规划体系。由于在空间发展战略、规划边界、空间安排、空间分类标准、规划管理与编制主体等各方面存在较大差异,沿海地区国土空间规划落实陆海统筹存在较大难度,制约了海岸带国土空间治理水平和能力的提升。20195月,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)印发实施。对于沿海地区,此次规划变革的显著变化就是将陆地和海洋两大空间地理单元共同纳入“一张图”中。由此,中国从顶层设计层面实现了国土空间规划的陆海统筹。

在国土空间规划语境下,陆海统筹就是对陆地和海洋两大地理单元的空间利用活动进行统一谋划和安排,使陆地和海洋作为一个整体协调发展。但是,国土空间规划的对象是一个多层次的复杂系统,而且具有显著的尺度依存特征,需要从不同尺度来考察空间开发与保护中的各种相互作用关系。在微观尺度,显然,人地(海)关系是国土空间规划需要考虑的核心的内容。在中观尺度,一定范围国土空间(即“区域”)内的各种人文和地理要素通过耦合形成综合性的地域单元,在人类活动和自然过程的共同作用下,区域空间发展按照地理扩散规律对其他区域产生积极的或消极的作用,使“人与自然和谐发展”(“人地(海)关系”)和“区域与区域协调发展”交织在一起。在宏观尺度,将陆地和海洋的关系考虑进来,进一步增加了研究对象的复杂性:一方面,陆地和海洋内部各自包含了若干区域,它们之间发生各种相互作用关系,既是制约微观尺度下人地(海)关系的重要因素,又影响着陆地或海洋的空间发展方向;而另一方面,陆地和海洋分别也是尺度更大的“区域”,两者之间同样发生各种相互作用,同时又影响着内部各种微观或中观尺度的相互作用。所以,陆海统筹不仅仅是陆地和海洋空间相互作用关系的协调,更要关注空间利用与生态环境以及不同区域空间之间的相互作用关系。总之,如何透过错综复杂的相互作用关系,对关键环节进行调控,是陆海统筹需要考虑的重要问题,这也是推进陆海统筹从理念走向落地实施的必然要求。

2.2 与陆海统筹相关的几个系统论观点

1937年,美籍奥地利人贝塔朗菲提出了一般系统论原理,其核心思想是系统总能量大于系统内部各个要素的总能量之和,在各种因素的相互作用下,系统会朝着有序、平稳的方向发展。现实中,大部分系统构成比较复杂,一般由最简单的要素组成子系统,子系统再按照一定方式有机组成更高一级子系统,最终形成具有多层级结构的复合系统。对复合系统来说,子系统间存在协同或者制约关系,若协同效用大于制约作用,则复合系统的整体性功能就越强;反之,复合系统的整体性功能就越弱。因此,复合系统协调的实质是充分利用和促进子系统间的协同关系,抑制其制约关系。此外,系统论认为不同系统之间存在物质、能量与信息交换的边界。系统边界既是区分系统与外界环境、系统与系统的界限,也是系统与外界环境、系统与系统相互作用的重要媒介,直接关系到系统输入与输出的内容和形式

系统论从整体性、相互联系及演化发展等视角研究和分析问题,契合了国土空间规划中对各种相互作用关系的研究过程,能够为陆海统筹提供一种有效的研究范式,从而避免过度强调经济发展、重陆轻海等不科学的发展理念。从系统论的范式来看,空间发展是一个综合性的概念,是构成国土空间诸多要素共同作用的结果。因此,国土空间规划中的局部最优并不能在整体上获得比原来更好的效果,更重要的是局部与局部之间的协调发展。以复合系统理论为工具研究陆海统筹,关键在于以动态眼光考察和分析空间开发保护中的人地(海)相互作用、区域空间相互作用与陆海相互作用关系,从全局着眼构建契合国土空间规划逻辑与路径的复合系统,将各种复杂关系转化为系统之间的相互作用,进而从系统协调的视角提出陆海统筹的实现路径。

2.3 陆-海物质、能量、信息与要素流动特征

陆海空间通过气候过程、地貌过程、元素迁移过程、生物过程等进行频繁的物质、能量和信息交换随着海洋开发利用规模的不断扩大,资本、技术、人才、资源等要素在陆海之间的流动效率也显著提高。

在以自然过程为主导的相互作用中,海洋水汽输送到陆地上,给陆地带来降雨,而地表径流、降雨等自然过程将陆地大量的淡水、泥沙、无机盐及污染物输移至海洋,深刻影响海洋的物质组成、资源结构、生态平衡与环境质量。同时,波浪、潮汐、潮流等海洋动力条件频繁作用于海岸线及邻岸陆地空间,加速陆海空间的物质交换和能量流动,对海岸带地形地貌、生态系统和人类开发利用活动产生极为重要的影响。在以人类经济活动为主导的相互作用中,海岸带地区丰富的资源、便利的交通和对外开放的先天优势促进了海洋经济发展,并吸引陆地经济向海洋延伸,海洋丰富的资源成为经济社会发展的重要支撑,陆海经济之间的联系日益密切,陆海产业逐渐融合发展。沿海港口与陆地铁路、公路、内河航道、民航等交通设施共同构成了国家综合运输交通网络,促进了陆海空间各类资源要素的高效流动,使内陆地区也加入全球化的发展中。此外,海平面上升、台风、风暴潮等外界因素对滨海湿地、沿海防护林等生态系统和海水养殖、滨海城镇建设、港口航运及临港产业等开发利用活动产生严重威胁,是沿海地区国土空间治理不可忽视的重要因素。总之,陆地和海洋两个相对独立的地理系统,通过子系统及组成要素之间相互作用、相互影响、相互依赖、相互制衡的复杂关系,形成了一个具有复杂性、开放性、脆弱性的有机体,具有显著的复合系统特征。


2.4 海岸带复合系统构建

人地关系、区域空间关系与陆海关系相互交织,其关注点却各有侧重:人地关系以满足人的发展需求和减少人对生态环境的损害为出发点,追求国土空间可持续利用;区域空间关系主要关注在人地关系作用下伴随空间资源竞争而产生的空间利用功能的对立与协同,以满足不同空间利用需求、促进功能协调为出发点,追求国土空间利用整体效率的提升;陆海关系关注陆地和海洋空间开发与保护中的综合协调,既包含了人地关系协调,也包含了区域空间利用功能协调,两者始终内含于陆海关系中,并在海岸带地区以特殊方式呈现。

海洋是海岸带区别于内陆的根本所在,陆海统筹视角下国土空间规划的根本要求就是重视海洋在区域经济社会发展和生态环境保护中的重要地位,重点考虑海洋空间开发保护活动及与之联系密切的陆地空间开发保护活动。在海岸带国土空间规划中重点落实生态保护、环境治理、经济发展、交通设施完善、资源利用、防灾减灾等重点任务已成为学界和管理部门的共识,因此,本文基于海岸带开发保护中各类相互作用关系和空间管理需求,构建包含两级子系统的海岸带复合系统一级子系统按照人地(海)耦合和空间利用功能耦合的思路,参考“自然-经济-社会”复合系统结构,将海岸带复合系统划分为生态子系统、环境子系统、经济子系统、资源子系统、交通子系统五个一级子系统;二级子系统按照陆海空间耦合的思路,分别在五个一级子系统内部进一步划分陆地和海洋子系统;根据海岸带地区陆海空间开发与保护活动的现实需求,进一步明确各二级子系统的组成要素。

为便于分析海岸带空间利用中的人地(海)关系,将生态和环境子系统划作自然系统,经济、交通、资源等子系统划作人文系统。前者反映了国土空间的生态环境本底条件,主要关注人类活动对国土空间自然属性的改变程度;后者反映了人类需求导向下国土空间的开发利用价值,主要关注国土空间能够为人类生存发展提供的支撑。


明确海岸带复合系统边界,即海岸带的空间范围,是开展陆海统筹研究的基本前提,决定了国土空间规划的范围与对象。根据图1所反映的陆海之间的相互作用关系,可以明确海岸线、潮间带和邻岸陆域是陆海相互作用最强烈的区域,也是陆海统筹的核心区域。此外,考虑到流域在陆海联系中的纽带作用,当规划的尺度较大时(如国家和流域层级)应将流域范围纳入复合系统中;当规划的尺度较小时(如市县级层级),只需要考虑境内入海河流及两侧的空间范围即可。此外,由于海岸带地区受自然过程和人类活动的双重影响,其核心区域边界并不清晰,因此,在规划编制中,还需要结合区域自然条件、经济社会发展现状等多种因素确定海岸带空间管理边界。


3 海岸带复合系统的相互作用关系

结合国土空间开发与保护实际,将系统间的协同和制约关系分别细化为支持、促进和损害、空间竞争等方式。由此,将陆海关系、区域空间关系、人地(海)关系转化成海岸带复合系统内部之间及与外界环境的相互作用



3.1  海岸带复合系统与外界的相互作用

海岸带复合系统发展受外界影响深刻,其中最为突出的是海洋灾害影响。海洋灾害对海岸带复合系统发展构成严重制约,影响沿海地区人民生活和工农业生产。在海洋灾害威胁下,海岸带复合系统存在一定程度响应:一是生态子系统能够在一定程度上抵御海洋灾害威胁,发挥防风固沙、保持水土、维护海岸结构稳定等功能。二是经济子系统中人类通过建设各类防灾减灾工程、加强灾害监测预警等减少灾害威胁。不过,经济子系统、交通子系统、资源子系统中不合理的开发建设活动反而会加剧海洋灾害威胁,并最终导致复合系统自身发展受到影响。

3.2 子系统之间的相互作用

3.2.1 人地(海)关系  人地(海)关系即自然系统和人文系统之间相互依存又相互制约的动态关系。首先,自然系统持续向人文系统输入经济社会发展所需的物质和能量,接受和转换人文系统产生的废弃物,是人文系统发展的物质基础和空间载体;其次,人文系统的发展不可避免对自然系统造成损害,如侵占生态空间、排放污染物,若这种损害超出自然系统的承载能力,则会造成自然系统退化,并反过来制约人文系统的可持续发展;第三,在人文系统中,人类主动开展整治修复活动,能够促进自然系统结构与功能恢复,提升自然系统对人文系统的支撑能力。由此,统筹人地(海)关系最关键的是满足人民的美好生活需要为根本目的,推进空间开发利用与生态环境保护的良性互动。
3.2.2 区域空间关系  区域空间关系主要关注国土空间利用功能的协同与竞争关系。由于前文人地(海)关系中已经对自然系统与人文系统的关系进行了阐释,故在区域空间关系中重点阐述人文系统中经济、资源和交通三种不同类型系统的相互作用关系。在协同性方面,交通基础设施是资源、产品、劳动力等要素流动的重要媒介,资源是各类产业发展的物质基础,因而,经济发展离不开交通基础设施和资源的有力支撑。在竞争性方面,随着开发利用规模的持续扩大,海岸带地区优质的岸线、海湾等发展空间已开发殆尽,各子系统对空间资源的竞争愈加激烈,造成空间功能冲突或衔接不足,空间或资源低效利用,不利于高质量发展目标的实现。由此,统筹区域空间关系的关键在于提升各类空间的协同效应,减少制约效应。
3.2.3 陆海关系  陆海关系是在人类活动与自然过程影响下,陆海两大空间地理单元的相互作用与相互联系,在纵向上体现为生态、环境、经济、资源、交通等微观领域的一一对应关系。在生态维度,陆/海生态子系统构成海岸带生态子系统,两者通过各种自然过程不停地进行着物质循环和能量流动,在长期演进过程中形成了一种动态平衡体系,任何一个子系统受到损害,都可能导致海岸带生态平衡失调。在环境维度,陆/海环境子系统存在单向制约关系,陆地环境子系统中的各类污染物进入海洋,使海洋环境子系统长期承受巨大压力。在经济维度,陆/海经济子系统存在明显的联动效应,在陆地成熟产业向海延伸过程中,陆地经济子系统中先进技术、制度、资金和人才向海洋经济子系统流动,使海洋经济子系统的发展高度依赖陆地经济子系统的支持;而海洋经济的壮大也为陆地经济发展提供了广阔空间,带动了陆地相关产业的发展。在资源维度,陆/海资源子系统存在互补关系,随着科技水平的不断提高,海洋资源潜力逐渐凸显,成为新时期国民经济社会发展的重要支撑,有效缓解了陆地资源短缺的问题。在交通维度,陆/海交通子系统存在衔接关系,沿海港口与铁路、公路、内河航道连接,共同构成了综合立体交通网络,助力国民经济的快速发展。

3.3 人地(海)关系、区域空间关系与陆海关系的综合分析

为进一步分析陆地和海洋在空间开发与保护中的关系,将人地(海)关系、区域空间关系与陆海关系融合,形成了横纵结合的陆海空间综合关系。结合海岸带空间发展面临的现实问题,本文重点从以下几个角度进行考虑:一是重视陆/海生态子系统的整体关系,两者相互依存,不可分割,多种生态要素在陆海过渡区连续分布,是海岸带生态系统的重要组成部分。二是重视陆地环境子系统对海洋环境子系统的单向制约作用,即陆地人文系统开发利用导致陆地环境受到损害,在自然过程作用下,进一步导致海洋环境受到损害。三是重视陆/海经济的互动和竞争关系,前者体现为陆海产业链条的衔接和配合,以及陆地成熟的制度、技术等对海洋产业发展的促进作用,后者体现为陆海产业对海岸线资源的争夺。四是重视陆/海交通子系统的连续性,尤其是两者在海岸带地区“最后一公里”的衔接。五是重视陆/海资源子系统的互补性,体现为海洋资源开发利用的巨大潜力对陆地资源紧缺的弥补作用。六是重视海岸带系统与海洋灾害的关系,既包括海洋灾害对海岸带复合系统发展的威胁,也包括海岸带生态系统抵御海洋灾害的天然能力以及人文系统的防灾减灾措施。


4 陆海统筹的总体要求与实现机制

《若干意见》明确指出,“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排”。因此,国土空间规划主要关注宏观层面上开发与保护的时空安排,侧重于协调不同空间的诉求和矛盾。进而,在国土空间规划中落实陆海统筹也就是协调海岸带空间各类开发与保护矛盾的过程,从系统论视角来看,即调控海岸带复合系统内部之间及与外界的各种相互作用关系,并最终使海岸带复合系统达到协调状态的过程。

4.1 海岸带复合系统协调的目标与原则

复合系统整体功能的实现有赖于各子系统间的相互协同,但复合系统与其子系统、子系统与子系统的目标很可能不一致。系统的整体性要求我们处理系统内部矛盾和冲突时,要着眼于全局,以复合系统的整体目标代替子系统的目标,并明确各子系统的调控原则,纠正子系统的运行偏差。因此,在应对海岸带地区当前挑战和长远风险时,必然要以生态文明和高质量发展理念作为引导和约束系统发展的根本遵循(见表1)。



1 海岸带复合系统的发展目标与调控原则

Tab.Development goals and principlesof the coastal zone complex system

复合系统发展目标

总体目标:海岸带开发与保护协调

目标1:更高质量、更高效率

目标2:更可持续

经济子系统调控原则

集约高效,区域协调

人与自然和谐共生,减少人类活动干扰

资源子系统调控原则

稳定供给,高效利用

绿色开采,清洁利用,节约优先

交通子系统调控原则

强化衔接,提质增效

绿色低碳,适度超前建设

生态/环境子系统调控原则

顺应自然,适度利用

保护优先,自我修复为主

4.2 陆海统筹的实现机制

根据系统协调原理,复合系统的协调首先依赖于各子系统之间合作、互补的关系,使复合系统呈现出协调的状态;其次是复合系统与外界环境在相互作用过程中,能够有效处理各种矛盾,使系统与外界之间达成一种动态的相对稳定。在此基础上,复合系统充分发挥其功能,实现整体功能最优。因此,海岸带复合系统协调的关键在于调控好复合系统内部及与外界环境之间相互作用关系。相互作用要有中介条件,现代科学揭示了所谓的中介条件即作用双方之间的物质、能量、信息、要素,它们是各种相互作用关系的载体。因此,本文从此处着眼,通过分析海岸带复合系统内部及与外界之间的物质、能量、信息和要素流动的特征,阐明陆海统筹的实现机制。

复合系统内部之间及与外界环境间的物质、能量、信息、要素流动,建立在系统开放性的基础上。系统的开放性使其具有输入和输出两种表现形式,因而,在物质、能量、信息和要素流动过程中,必然存在一个输出系统以及对应的一个或多个输入系统。通过输入与输出过程,系统双方的物质、能量、信息和要素发生了变化,从而引起自身状态与属性的改变,此即为系统相互作用的过程。所以,系统输入与输出使系统间产生正向或负向的作用结果,在海岸带复合系统中:生态子系统向经济子系统输入了氧气、食物等物质,支撑了经济子系统的发展,体现为生态子系统对经济子系统的支持作用。陆地经济子系统向陆地环境子系统输入了污染物,污染物再从陆地环境子系统进入海洋环境子系统,体现为陆地经济子系统对海洋环境子系统的损害作用。陆地经济子系统与海洋经济子系统争夺生产要素,导致进入竞争弱势系统的生产要素减少,影响该系统的发展,体现为两个子系统的竞争关系;陆地子系统输出的资金、技术等生产要素进入海洋经济子系统,会促进后者的发展壮大,体现为陆地子系统对海洋经济子系统的支持作用,等等。

基于以上分析可以发现,流动于系统与外界之间、系统与系统之间的物质、能量、信息和要素决定了子系统的演化方向,进而影响了复合系统的整体功能。因此,陆海统筹的关键在于优化对海岸带复合系统输入和输出的过程控制。通过追溯系统物质、能量、信息、要素的“输出-流动-输入”过程,基于海岸带复合系统的发展目标与原则,本文认为应从完善系统结构与功能、科学调整系统空间位置和加强系统对外输出内容管控三个方面进行综合调控(见表2):

1)完善系统结构与功能。系统结构与功能决定了其对外输出物质、能量、信息、要素的能力,并进一步影响对其他子系统协同或制约作用的强弱。在国土空间规划中,可以通过空间资源的倾斜配置和相关保障措施的完善,支持某些子系统不断完善结构与功能,从而增强对其他子系统的协同效应,提升复合系统整体功能。

2)科学调整系统空间位置。任何空间均会通过资源环境溢出、经济溢出、知识信息溢出、公共设施溢出等形式的空间外溢效应与周边空间的发生相互作用[28]。空间位置的远近决定了空间外溢效应对其他子系统的影响强弱。因此,在国土空间规划中应进一步优化国土空间布局,使具有协同关系的子系统空间相邻,具有制约作用关系的子系统空间远离,从而提高子系统之间的正向促进作用,减少负向抑制作用。

3)加强系统对外输出内容管控。系统对外输出的内容既可能促进其他子系统发展,也可能抑制其发展。在国土空间规划中,一方面可以通过完善用途管制手段,强化对子系统内部活动的科学管控,抑制产生负外部性的行为;另一方面可以通过建立和完善激励机制,促进有益的物质、能量、信息或要素向特定子系统输入,从而发挥系统间的协同作用。


2 海岸带复合系统调控的主要手段

Tab.2 The main means for managing the coastal zone complex system

相互作用关系

系统空间位置调控

系统输出内容调控

系统结构功能调控

{陆地生态海洋生态}

优化空间布局,避免岸上与岸下空间功能冲突

山水林田湖草海全要素保护,构建起海岸带生态屏障

(陆地经济、交通、资源→)陆地环境→海洋环境

严格控制污染项目在沿河、沿海布局

减少陆源污染的产生


加强环境治理,改善环境质量


资源→{陆地经济海洋经济}←交通

优化陆海产业布局,衔接各生产环节,协调空间竞争

推动陆地经济资本、技术、人才等向海洋流动

优化海洋产业结构,发展海洋高端产业

{陆地交通海洋交通}


陆海交通网“最后一公里”衔接

完善铁路、公路网,加强内河航道整治

{陆地资源海洋资源}


推动陆地资源开发中资本、技术、人才等向海洋流动

提升海水淡化、海洋油气开采等海洋资源利用能力

海岸带海洋灾害


避让海洋灾害高风险区域


避免过度开发导致泥沙淡水入海总量大幅减少等

完善防灾减灾设施,保护生态系统,提高抵御灾害能力

注:“→”“←”“代表作用的方向;“()”代表隐含的子系统及其影响;“{}”代表系统具有整体性,具体内涵参考3.3章节


5 国土空间规划中陆海统筹的深化方向

2019年以来,国土空间规划改革系列文件的出台,不仅明确了新时期国土空间规划的编制路径,也指明了陆海统筹落地实施的具体方向。本文在陆海统筹相关理论研究的基础上,结合国土空间规划改革相关政策要求,从陆海空间格局、生态保护与修复、产业融合发展、交通设施衔接、资源与空间利用管控等五个方面,提出国土空间规划中陆海统筹的深化方向。

5.1 构建陆海一体的空间新格局

针对现实中各类空间利用活动竞相争夺发展空间的现实困境,应立足海岸带复合系统发展目标,从全局谋划,合理调控各子系统的范围与边界,促进目标相同或相近的子系统协同发展,按照“明确发展定位→协调陆海空间功能→统筹开发与保护”的思路构建海岸带空间新格局。在宏观层面,深刻认识海洋在区域发展中的战略地位,明确海岸带空间主导属性和发展方向,实现陆海主体功能协调统一。在中观层面,以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础,开展国土空间规划分区及用途管制规则制定,促进海岸线两侧空间整体功能协调;科学划定三条控制线,强化底线约束,协调好生态空间、生产空间和生活空间的矛盾;立足海岸带综合管理需求,把海岸带划为重点保护、限制开发和优化利用三类空间,制定分类管制措施。在微观层面,统筹生态保护、环境治理、城镇建设、经济发展、资源利用、交通设施建设、防灾减灾等各类空间需求,实现陆海空间协调有序利用。

海岸线作为陆海相互作用最强烈的过渡地带,是人地(海)关系、区域空间关系和陆海关系矛盾最突出的区域,要重视以岸线科学配置协调各类空间矛盾,以资源环境承载能力评价和国土空间开发适应性评价为基础,以自然岸线保有率为约束,合理安排渔业、港口、工业、旅游、生活等岸线功能,加强对自然岸线的保护与修复,促进邻岸陆海空间功能协调。

5.2 陆海生态环境系统保护、修复与治理

针对海岸带人文系统发展导致自然系统受损的严峻形势,应进一步重视陆海生态系统的整体性以及陆地环境子系统对海洋环境子系统的负面影响,引导经济子系统的资金、科技向生态子系统与环境子系统流动,推进海岸带生态环境保护与修复。在空间规划中,要立足近岸海域、海岛、滨海湿地、河口、流域、山脉、防护林等生态空间的系统性、整体性和连续性,分别对海洋生态红线与邻近的陆地空间和陆地生态红线与邻近的海洋空间进行功能兼容性识别和调整,统筹划定或调整陆海生态红线,实现自然资源全要素保护与修复。要特别重视入海河流对近岸海洋生态系统的影响,以水为脉,加强“流域+海岸线”的“T”形生态廊道保护。严格保护滨海湿地,合理规划涉水工程项目,减少人类活动对动物栖息地和水生生物洄游通道的干扰。加强湾长制与河长制衔接,开展海湾和河流综合整治,通过清淤疏浚、退围还海、退养还滩等措施,保障入海河流生态流量,扩大海湾纳潮量,提升水体交换能力。此外,还要加强海岸带生物入侵管控与治理,维护生态系统稳定。

加强陆源污染总量控制,强化源头管控。根据农业面源污染扩散规律,划定污染管控区,管控区内严格限制禽畜养殖,加强养殖污染排放与处置监管,并持续推进农药化肥减量增效。衔接“三线一单”成果,提高海岸带和流域地区的环境准入门槛,禁止高污染、高能耗产业在沿海布局,对不符合环保要求企业实行退出机制。加强入海河流水质监控与污染治理,合理设置入海排污口。逐步完善城镇污水处理设施,提高污水处置率。

规范海上和海岸生产建设活动,减少对海洋环境的污染损害。根据海洋资源环境承载能力,合理确定海洋开发建设强度。严格管控近海和滩涂海水养殖规模和方式,完善港口和船舶污染物处置方案和设施,加强邻岸垃圾堆放、填埋和倾倒监管,减少塑料垃圾入海。

5.3 推进陆海产业融合互动发展

陆海产业融合发展的关键在于促进资源、人才、技术、资金等生产要素在陆海之间自由流动,使有协同、互补关系的陆海洋经济子系统集聚发展,并合理配置空间资源,减少空间竞争与冲突。在国土空间规划中,一是建立“远海-近海-近岸-陆域”多极有序的纵向发展格局:远海拓展开发区:推进油气开采、海洋牧场、海上风电等向远海布局,提高海洋资源开发能力。近海优化利用区:协调近海海底电缆管道、航道、海水养殖、捕捞等空间利用矛盾,控制养殖规模。近岸生态与产业协调区:保护近岸自然生态空间,鼓励滨海旅游、休闲渔业等生态导向性空间利用模式;优化近岸港口、临港产业、城镇建设布局,加强空间管控,提高空间利用效率,避免同质化发展。陆域链条延伸区:加强陆海产业园区联动,引导非赖水产业向陆域纵深布局,完善陆海综合交通网络。二是建立湾区协同互补、相互促进的横向发展格局。根据湾区资源禀赋和产业基础,明确区域发展方向,打造差异化的湾区产业集群:立足区域和腹地发展需求,推动港口转型升级,打造具有竞争力的临港产业集群,鼓励发展核能、海水淡化、海工装备制造等高端产业及衍生产业。完善住宿、交通、购物、文化等配套设施建设,以滨海旅游为重点,推进“五大幸福产业”融合发展,并由沿海一线向内陆全域延伸。完善渔港基础设施建设,打造具有复合功能的渔港经济区,延伸传统渔业产业链条,促进海洋牧场、休闲渔业、海洋生物医药业、冷链物流业、海产品加工等融合发展。

5.4 推进陆海交通设施衔接

完善陆海综合交通运输体系最重要的是加强陆地与海洋交通子系统的衔接,全面打通沿海与内陆的物流通道,发挥交通运输在支撑国民经济社会发展中的基础性和服务性作用。在全国空间规划层面,充分发挥陆海空综合立体运输网络对“陆海内外联动、东西双向互济”开放格局和“双循环”的支撑作用,促进资本、资源、技术、人力在东西部的快速流动,推动区域经济高质量发展;高标准建设若干国际航运中心,强化现代航运服务业对内集聚和对外辐射的能力;完善交通网络,增强沿海和内陆城市群、都市圈之间的高效联系,拓展重点湾区或沿海城市群的辐射范围。在流域空间规划层面,加强深水航道整治,科学规划水利工程及配套过船设施建设,推进江海联运船型标准化,提升江海联运效率,畅通沿江城市与国际枢纽海港的连接。在海岸带地区空间规划层面,优化区域港口布局,推进港口分工协作,避免港口同质化竞争,提升港口整体运输效率和竞争力;同时,统筹谋划海岸带地区铁路、内河航运、公路多式联运,重视陆域交通基础设施与港口“最后一公里”的衔接,推动港城深度融合发展。

5.5 强化海岸带资源与空间利用管控

经济、资源、交通子系统发展中的负外部性不可避免,但要完善其系统内部约束机制,尽量减少对生态和环境子系统的影响。在国土空间规划中,应立足海岸带资源环境问题的特殊性,不断完善空间管制手段,重点包括:完善海岸带地区围填海、自然岸线使用、海水养殖、海砂开采、地下水开采等空间利用总量管控制度,基于资源环境承载能力评价,划定海砂开采、地下水开采等特殊管控区,实行严格保护,确保资源合理有序开发和高效利用。统筹生态保护、防灾减灾、景观保护等需求,划定海岸建筑退缩线,严格控制新增开发建设项目,退缩线内严禁布局非赖水产业,保护滨海湿地、沙滩和礁石。加强岸线邻近陆地和海洋区域的开发利用管控,有序清退向海一侧的滩涂养殖活动和向陆一侧的违法建筑物,引导不符合生态功能的开发利用活动退出生态岸线。推进海岸带保护立法,明确各部门管理职责,建立和完善海岸带管理协调机制,提高海岸带综合管理能力。


6 结论与讨论

本文从复合系统论视角探讨了国土空间规划中陆海统筹的内在逻辑与深化方向。首先,基于陆地和海洋空间之间复杂的物质、能量、信息与要素流动特征,构建了海岸带复合系统,明确了复合系统的结构、组成要素及系统边界。然后,分析海岸带复合系统内部及与外界之间的相互作用关系,将人地(海)关系、区域空间关系与陆海关系融合于复合系统内部的相互作用中,实现了复合系统与国土空间规划的深度融合。接着,将陆海统筹的实现转化为海岸带复合系统的整体协调,并基于新时期国土空间规划的新要求提出了海岸带复合系统的发展目标与原则;基于系统间物质、能量、信息或要素的流动特征与影响结果,提出了复合系统协调的实现机制,即科学调控复合系统物质、能量、信息、要素的产生与流动过程。最后,将复合系统协调机制转化为陆海统筹的深化方向,包括构建陆海一体的空间格局,加强陆海生态环境系统保护、修复与治理,优化产业布局、推进陆海产业融合互动发展,加强陆海交通基础设施衔接,以及强化海岸带地区资源开发与空间利用的综合管控。

然而,本文以系统论视角探索国土空间规划中陆海统筹的内在逻辑与深化方向还存在以下局限和不足,需要进一步强化相关研究与实践,主要包括:一是海岸带复合系统内部及与外界之间的相互作用关系停留在理论分析的层面,还需要在“双评价”的基础上,进一步开展陆海统筹评价或情景模拟分析,建立陆海统筹问题清单,把握陆海统筹的深化方向,实现空间精细化治理。二是本文侧重于陆海统筹的理论框架构建和逻辑分析,还需进一步强化基于陆海统筹的国土空间分区、海岸带核心区域划定、陆源污染管控单元划定等技术方法的研究与应用。三是国家、省、市、县等不同层级国土空间规划落实陆海统筹的任务和分工不同,应基于国土空间规划“五级三类”体系,提出不同层级、不同类型规划的重点任务,构建陆海统筹的规划传导体系。四是陆海统筹涉及到自然资源(海洋)、发改、生态环境、交通、住建等诸多部门,尽管本文提出了不同空间利用活动的发展目标与原则、系统调控手段,但这显然不够,应在此基础上建立陆海统筹部门责任清单,从而实现各项空间利用任务有序开展、协调配合。

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